干部待遇，供给制还是工资制？

孟醒

一

分配制度在新中国成立前后，相对平均的供给制被差距巨大的职务等级工资制所代替。这对追求平等的中国共产党人来说，多少有些背离原先的目标。对此，毛泽东有“迁就说”。他说，进城以后，“原来在解放区实行供给制的人员占少数，工厂职工是工资制，机关、企业新增加的人很多，他们受资产阶级影响很深，要把他们原来实行的工资改为供给，也不那么容易”。因此，“只好迁就现实，做出让步”。然而，无论怎样解释，就共产党的目标来说，甚至毛泽东自身的性格来说，这都算不上完满的答案。

中共的供给制首先是为了保证战争的胜利，因此，一切供给首要保证的就是部队所需，后方党政干部等的生活需要倒在其次，甚至某些情况下要为之让路。

供给制的基本原则是平均供应每个人的基本需要，但如果说绝对平均，却又是不确切的。延安时期，供给制已经出现不同级别间的差异。职位的高低，虽然在伙食费和着装上没有多少差别，但在津贴上已有差别，尽管差别不大。按照当时的规定，中央委员以上的党政领导人，每人每月享受5元的津贴；各厅、处、院及师团级干部，每月津贴3元；以下依级别递减，最少亦有1.5元，最高与最低之间相差2倍多一点。据康克清回忆，在1937年春天时，师团级可以拿到每月3元的津贴。当然，随着经济情况的好转，享受高津贴人员的范围也随之扩大。据1939年中共中央颁布的《各机关津贴标准》，军委会主席、委员、师长，以及政府主席、委员和边区参议会议长、常驻议员，包括政府直属各厅、处、院等机关首长和大学校长等，每月津贴一律5元；旅长、专员、处长及各中学校长等4元；团长、县长、县议会议长及科长等3.5元；营长、区长、各小学校长等3元；连排长2.5元；班长、伙夫、马夫及通信员等2元；学员、战士及勤务员等1.5元。

在津贴上的差别，随着时间的推移，逐渐被固化下来。到1941年，伙食待遇和着装标准也有了差异，那就是大、小灶的不同。按照新规定，各级干部一般仍吃大灶，边区一级和军队每人每日一律3角，分区及各县一律2角，而各主要机关首长则可“吃小灶”。吃小灶者“每人每日除照一般规定之伙食费外增加一元”。不久因为引起不好的议论，又增设了一个中灶待遇，并细划了所获待遇的级别界限，把原定较为含混的各主要机关首长吃小灶，改为凡区党委部长以上干部可设小灶，地委级则应设中灶。中灶标准为：凡有十年革命历史，现任边区级各部门局长、处长、科长级干部，或有同样历史曾任县的部长、科长五年以上，或从事革命专门事业（如文教、医务、机要、通讯等）八年以上且有相当贡献的各中学校长、大学系主任、教授与名医和高等技术人员，均可享受此等待遇。县级不设中灶，仍保持大灶伙食标准。

此时，根据苏联医务人员的建议，中共中央还专门成立了中央干部保健委员会。规定凡参加工作两年以上，担任军队营级以上，地方县级以上，机关、学校科长级以上干部，经医生检查证明确实有病（包括各种慢性病，如结核、慢性胃病、贫血等）或身体衰弱者，均可享受定期发给每月2元至6元保健费的待遇。

不论是生活待遇，还是医疗保健，差异是存在的，但这种差异并不巨大，仍然应算作平均主义的范畴。

供给制在1942年形成固定的制度以后，边区政府对各机关、部队、学校人员，采取的是工作生活经费和办公用品的平均分配制度，“衣食所需及办公用品一部分发给经费，一部分改以实物供给，其中不足的部分由各机关部队学校生产自给”。但不论是统一供给部分还是自给部分，都有相应的规定。

可以说，供给制确保了中共的纪律和干部的相对廉洁，这也是毛泽东长期引以为自豪的最重要的革命资本之一。

但供给制也不全是好处，随着解放区的扩大，供应链加长，易于出现供应不上的情况。这还不是最大最难的问题。最大最难的是，隨着党政军机构的不断膨胀，资源浪费数额十分巨大。因为供给制没有将实际需要与有效供给有机结合，人与人的需求不会也不可能完全等量齐观，却必须保证提供每个人同样数量的生活用品及日常消费品。同时，机关不论大小，为保障供给，必须保持一支专门的后勤队伍，完成从生产、采购、运输到最终的分配等全套程序化工作，这中间同样产生浪费现象。那么，为了解决供给制的弊端，有必要实行薪金制。

二

解放之初，除国民党政府时期的留用人员发给维持费之外，还试行了一种供给制的变种——供给包干制。也就是将以往按部门交由集体支配的伙食费，依照标准折合成小米斤数，全部发放给享受供给制的个人，由其自行支配。通知作了如下规定：“包括粮食菜金、津贴费、细粮调剂与过节费、被子鞋袜、伙夫费用、伙食运费（每人一月二斤米）、轻病号补助七项在内，以小米为准，每月大灶一百四十斤、中灶一百七十斤、小灶二百三十斤”，今后均包给个人。“此外关于衣服费、出差补贴、车马费、家属招待费、医药费、保健费、老年优待金、妇女卫生费、生育费、婴儿保育费、保姆费及其他水电公杂等费，则按标准另外发给”。

但供给包干制下的党政干部收入，明显低于留用人员“原职原薪”办法所得的收入。这种情况催生了实行工资制的强烈呼声。

最早开始试行工资制的是东北地区。最初比照的是苏联的办法，工薪人员被划分为13等39个级别，最高和最低工资相差8倍。而较早尝试工资制的上海，则仿照的是国民党旧政权的等级制办法，将党政工作人员划分为甲、乙、丙三级，每级又分为三等，每等再分四级至八级，总计有48个级别。最高的甲级一等一级薪金为400元，最低丙级三等八级45元，高低相差也是将近8倍，与东北基本相同。可上海的方案并没有付诸实施。原因是陈毅市长与市财政局认为：“本府所属各局处人事制度目前尚未完全确立，关于建立正规薪给制度之一切条件亦未达成熟。”

事实上，在新中国成立的头几年仍然实行的是供给制。这个时候供给制的另一个特点突出出来，那就是物资供应困难的情况下，机关单位可以生产自给。这一点在战争环境下，还不至于造成各单位之间的待遇太过悬殊，并引发严重的贪污腐化问题。但在进城之后，由于权力大小及重要性的不同，就出现了巨大差别，也就是所谓“清水衙门”与“富到流油”。这就是在“三反”运动中揭发出来的，众多单位的领导干部利用扩大机关生产以改善职工生活的名义，违法乱纪、贪污浪费，大搞特殊化的情况。这种情况引起中共中央的高度重视。从1952年春开始，决心废除机关生产，统一社会财富的分配权。“中央政府3月12日发文规定，各级、各系统、各单位机关生产所用资金、物资、设备、房屋、现金、干部及其一切工作人员均须即刻向负责接管部门全部交代清楚，并限于4月30日以前交接完毕”。

此举使得大量原本可以靠机关生产获得更多津贴或补助的机关工作人员的生活受到影响，供给制遇到新的挑战。这也是供给制转向工资制的深层原因之一。

四个月之后，为便于两种分配制度更好地衔接，政务院又进一步对供给制标准和工资标准进行了调整，以使两者的标准趋于一致。调整后的两种分配标准均统一为29个行政等级，其最高最低的收入分配差距，也都统一为25.88∶1。

供给制与工资制在等级和级差系数上相互衔接的结果，并没有完全改变享受供给制待遇的工作人员实得货币数少于享受工资制待遇的工作人员的情况。

1953年春，鉴于一些夫妇在双轨制期间所得到的不当利益，如一方为供给制待遇，一方为工资制待遇，既能享受到工资制实得多的好处，又能从供给制中取得保育、保姆等福利，政务院又出台新政策：“凡夫妇一供一薪者，供给制一方所在机关应停发原由公家供给的子女保育费、保姆费等费。”这么一个小小的变化，导致相当一批供给制干部要求转为工资制。之所以出现这种情况，是因为通过算账得出的结果，即工资制下同一级别的平均工资高于供给制。

为此，政务院于1954年6月发布了《关于国家机关工作人员工资、包干费标准及有关事项的规定的命令》，再度调整分配标准，来提高供给制人员的待遇标准。

新的标准将供给包干制的工资与等级工资制的工资基本调整到相差无几。也就是说，两种分配标准已基本接轨，于是在1954年第一届全国人民代表大会召开后，周恩来于1955年1月16日，正式向中共中央提出了7月份在国家机关工作人员中全部实行货币工资制的意见，并指示编制工资委员会提出具体的实施意见。

1955年8月31日，国务院正式颁布了国家机关工作人员全部实行工资制和改行货币工资制的命令，“国家机关工作人员供给（包干）制待遇办法，在过去革命时期，曾经起过重大的作用。但在今天社会主义建设时期，它已不符合‘按劳取酬和‘同工同酬的原则。因此，国务院决定自1955年7月份起，将现有的一部分工作人员所实行的包干制待遇一律改为工资制待遇，以统一国家机关工作人员的待遇制度，而利社会主义建设”。“改行工资制待遇后，工作人员个人及其家属的一切生活费用，均由个人负担”。据此，国务院又颁布了新的工资标准，最高工资为560元，最低工资为18元，再乘以地区物价津贴的百分数就是工资总额，最高与最低工资约31：1，比之前的25.88：1明显增大。

当时的定级标准采用一职数级、等级线上下交叉的做法，评定依据的是职务，参考的是德、才和资历。大致为正部级三至五级，如当时茅盾是文化部部长，定四级；副部级五至八级，周扬当时是中宣部副部长兼文化部副部长，定六级；正局级八至十级；副局级九至十二级。

而从绝对数来看，低级工作人员最少的月收入仅增加0.23元，而高级干部增加最多的却有95.67元，相差有415倍。这样的等级差距，自然引起了一些诟病。

据上海吴淞区政府报告称：“改资后生活困难，需要补助的约有44人，占全部改制人数的25.1%，约需补助金额478元。与改制前的补助情况相比，则人数增加214%，金额增加270%。”也就是说，此次工资改革后，因为生活困难需要补助者，有明显增加。

面对这种情况，1956年6月实行的全面工资改革中，国务院再度对1955年的国家机关工作人员工资标准进行调整。将原本只享受少量补贴的大批乡一级工作人员纳入国家干部系列，也享受工资制待遇。国家机关工作人员中最低一级工资从18元提高至20元，最高与最低之间相差略微降低。但是，考虑到各个级别中的等级差，最高与最低之间的差别反而是拉大了。

三

对于以上分配制度的调整来看，其过程颇为曲折，但毛泽东对这种调整并不像对土改、“镇反”“三反”等政治运动的批示、指示那么多。重要的原因应该是与他对等级工资制的不满意有关，但这个等级工资制又源于苏联的经验和模式，在向苏联“一边倒”的政策下，很少说话、作指示就不难理解了。实际上这里面的问题也是颇为复杂的，因为在延安时期，工资制就被视为实现社会主义“按劳分配”最合理的形式，并且有打破平均主义观念和分配形式的作用。也就是说，在实行供给制的延安时期，“从平均的供给制到混合工资制，再进入全面工资制”，已經是未来发展的路径选择了。

因此，在东北站稳脚跟以后，依照苏联模式建立的工资制迅速实行起来。同时，在激励进步的理由下，苏联的职务等级工资制也照搬过来。苏联模式要求扩大各个不同等级之间的级差系数，来鼓励工作的积极性。

早在1949年中共中央进城之初的一次会议上，一位军队将领提出：资本家吃饭时要摆五个碗，解放军吃饭是盐水加一点酸菜，这不行，军队应当增加薪水。与会者对此发言，多数表态支持。毛泽东却说：“这恰恰是好事。你是五个碗，我们吃酸菜。这个酸菜里面就出政治，就出模范。解放军得人心就是这个酸菜，当然，还有别的。现在部队的伙食改善了，已经比专吃酸菜有所不同了。但根本的是我们要提倡艰苦奋斗，艰苦奋斗是我们的政治本色。”

毛泽东这个时候不表态，既有中苏关系的因素，恐怕最大的因素还是他对解决问题策略的重视。当一个问题还没有暴露出缺点或危险的时候，即使他预判到了发展苗头，他也不轻易给出否定的结论。

因此，直到1956年春，苏共召开二十大，公开承认斯大林模式存在严重问题以后，他才就工资制的问题发表讲话。而且这个时间点就在1956年全面推行工资制度改革前夕。

1956年的工资改革刚刚完成，但国务院还是很快出台了降薪方案，党政高级干部，即行政十级以上干部全面降薪。“各级降低的比例是：一至五级为百分之十，六至八级为百分之六，九至十级为百分之三”。降薪后，行政一级由560元降为504元；二级由505元降为454元；三级由450元降为405元；四级由400元降为360元；五级由360元降为324元；六级由320元降为301元；七级由280元降为263元；八级由250元降为235元；九级由220元降为213.5元；十级由190元降为184.5元，国家机关工作人员最高与最低工资差有所下降。

这个差别，在毛泽东看来仍太大，何况行政十级以上的高级干部，仍享受着“特供”。此外，还因工作关系，享受着秘书、警卫、司机、勤务、保姆、厨师及医疗和专车、住房等其他层级干部无权享受的各种特殊待遇。与级别高度相关的特殊待遇问题，基本仿照了苏联的做法，其中的具体规定庞杂而繁琐。比如，几级以上可以享受多少平方米、豪华程度如何的住房，几级以上可以配厨师，几级以上可以配勤务，几级以上可以配警卫，几级以上可以配秘书，几级以上可以配专车，包括不同级别的干部享受何种档次和牌子的专车等都有具体规定。

在1958年，毛泽东曾提出部分恢复供给制的意见，肯定供给制是革命的、先进的、向共产主义过渡的最好的一种分配制度。一些地方曾经部分地开始实行供给制，就源于毛泽东在郑州会议上的讲话：“我们要恢复供给制，但要保留适当的工资制，保留一部分多劳多得还是必要的。”正是有了这种背景，1959年2月，中共中央明令降低一至三级党员干部的工资标准，将三级工资合并，统一发给460元。1960年10月，中共中央又下令降低十七级以上党员干部的工资标准，一至三级再降12%，四级降10%，五级降8%，六级降6%，七级降4%，八级降2%，九至十七级降1%。降低后的一至三级工资标准为404.8元，正好是毛泽东坚持的标准。