乡镇政府生态治理能力提升路径探析

王芳++黄军

【摘要】鄉镇政府在生态治理过程中存在主体责任不明确、对生态治理与经济发展之间关系认识不充分，以及生态治理体系不完善等问题，这些都制约着乡镇政府生态治理能力的提升。在乡镇区域内通过更新治理理念、重构主体结构、变革治理方式和创新治理机制，达到提升乡镇政府生态治理能力的目标，才能从根本上实现乡镇区域内生态的有序治理。

【关键词】乡镇政府 生态治理 治理现代化 【中图分类号】D61 【文献标识码】A

党的十八大报告提出了“五位一体”的总体布局，生态文明建设的基础性作用进一步深化。生态文明建设是把可持续发展提升到绿色发展高度，为后人“乘凉”而“种树”，给后人留下更多的绿色资产。乡镇政府作为我国行政体系中最低层级的政权组织，其基础性作用的发挥直接关系到生态文明建设和新型城镇化的贯彻和施行，其生态治理能力的提升也决定着乡镇区域内生态治理的最终效果，基层生态文明建设的整体方向。

乡镇政府生态治理能力的提升就是重塑乡镇政府生态文明建设的能力

乡镇政府生态治理是乡镇政府生态文明建设的过程。乡镇是乡镇政权辐射的空间范围和地理区域，乡镇政府是属于乡镇一级的国家公权力的执行机构。生态治理的最高目标是政府追求的“生态善治”，生态文明建设是国家治理的重要方面，而国家生态治理能力，及其生态治理体系的现代化又为生态文明建设创造了全新的可能性。在乡镇区域内进行生态文明建设，依赖于乡镇政府生态治理能力的提升及其治理体系的创新。

乡镇政府生态治理能力的提升就是重塑乡镇政府生态文明建设的能力。乡镇政府的生态治理能力是乡镇政府满足乡镇居民生态需求的能力集合。由于历史和现实的原因，乡镇政府生态治理能力建设明显不足，而与之相适应的生态治理体系也明显存在缺陷，两者无法真正达到有机统一。因此，只有重塑乡镇政府生态文明的建设能力，才能提升乡镇政府生态治理的能力，即做到生态治理能力与生态治理体系的有机统一。

乡镇政府生态治理能力的提升就是要更新生态治理的理念、重构主体结构、变革治理方式和创新治理机制。提升政府生态文明建设的能力和生态治理的能力，就是要坚持绿色发展的理念，不断促进生态治理主体的多元化、治理手段的多样化、治理体系的科学化。因此，就要构建新型的乡镇生态治理主体结构体系，同时运用现代化的手段和方式推进生态治理。

乡镇政府生态治理能力提升的现实依据

乡镇是生态文明建设和生态治理的关键区域。乡镇虽小，却关系到国家政策方针的实现状况。就目前的中国国情而言，乡镇作为生态文明建设和生态治理的基本单位和关键区域，没有乡镇一级的生态治理就没有国家层面的生态治理。

乡镇政府生态治理能力的提升是治理模式转变的现实需要。在国家治理结构中，乡镇政府居于非常重要的位置，是连接县级政府、城市与村（居）两委、农村的“节点”，具有承上启下、上下合作、协同城乡的作用。当前乡镇区域内多元化的社会已经形成，提升乡镇政府的生态治理能力，就是乡镇政府在处理好各参与治理多元主体间关系的基础上，通过政府治理理念的转变，营造一种利于吸引广大群众参与生态治理的氛围，构建一种以乡镇政府为主导的多元主体良性互动的生态治理模式。

乡镇政府生态治理能力的提升是国家治理能力现代化的重要维度。乡镇一级政府生态治理能力的提升作为国家治理体系与治理能力现代化的重要组成部分，一方面，是实现国家治理能力现代化的基础。另一方面，又关系到生态文明建设的成败。

乡镇政府生态治理能力提升的发展障碍

乡镇政府生态主体责任不明确。改革开放以来，国家经济社会的发展日新月异，生态环境问题也开始显现出来。作为面对环境问题的直接“当事人”，乡镇政府承担起生态治理的主体责任，成为基层生态治理中的关键。然而，环境污染事件层出不穷，最根本的原因就是个别地方政府的“三不查”和环境执法中企业的“三不怕”。造成这种“不查、不怕”的原因就在于生态治理主体责任的缺失，主体意识不够。

乡镇政府与相关生态治理主体之间权能关系“失调”。首先，个别县级政府对乡镇政府的干预太多，导致少数乡镇政府在生态治理中表现“无能”。其次，个别乡镇政府的“一把手”现象突出，导致乡镇政府在生态治理过程中的“缺位”。最后，社会组织、企业和乡镇居民等主体在生态治理中参与不足，导致公民难于监督政府，生态治理走向无序化发展。

乡镇政府无法协调处理经济发展与生态环境治理关系。在现实实践中，存在个别乡镇政府不尊重经济社会发展规律的现象，对市场和企业进行过度管制和干预，甚至少数官员直接参与市场活动。个别乡镇政府为了追求GDP指标，盲目发展乡镇民营企业，虽然解决了当地居民的就业问题，改善了经济条件。但由于未能处理好经济发展与地方生态环境问题，导致乡镇区域的生态环境问题日益显现和严重化，从而严重制约了新型城镇化和新农村建设工作的推进。

乡镇政府生态治理体系建设不完善。生态治理体系与生态治理能力是一个相辅相成的有机整体，生态治理体系从根本上决定了生态治理能力的强弱，生态治理能力反过来影响生态治理体系的效能。乡镇政府生态治理能力不足的一个重要原因，就是乡镇政府的生态治理体系不够完善：包括生态治理现代化的顶层设计不完善，干部考核、地方政绩考核和监督机制不完善，未形成责权清晰的多元主体参与的生态治理机制等方面。

乡镇政府生态治理能力提升的实现路径

更新生态治理理念。在基层，乡镇政府要宣传生态文明理念和绿色发展理念，用这两种理念来指导生产生活的实践，形成有利于生态发展的治理新格局。同时在乡镇政府行政能力建设中，要把“善治”的理念贯彻到政府及各个部门的日常工作中，使生态的“善治”从观念到行动都得到实现。此外，通过搭建平台对各参与主体进行教育和引导，增强各生态治理主体的生态自觉与自信。

重构生态治理主体结构。治理主体的多元化，不仅仅是主体数目上的简单增加，也不是各个治理主体治理能力的单向度提升，而是通过治理主体结构体系的重构，实现1+1〉2效能的结构性调整。也就是说，在确立政府的核心行动者地位的前提下，合理确定乡镇生态治理中各治理主体在治理体系中的关系和地位，使乡镇政府在乡镇区域的生态治理中发挥“指挥者”的作用，协调好各主体的行动，以最大限度地发挥各主体生态治理的效能。

变革生态治理方式。其一，充分利用市场的优势作用。鼓励乡镇政府和企业利用各种经济平台发挥各地的资源优势，走资源节约和绿色发展之路；利用市场主体的趋利性，促进生态治理的市场化良性循环。其二，多中心参与治理模式的创新。鼓励乡镇政府发挥群众的力量，构建多中心参与生态治理的平台。一方面，可以减轻政府的环保治理成本压力。另一方面，可以激发群众参与生态环境治理的热情。

创新生态治理机制。首先，构建生态绩效考核机制。通过生态绩效考核来提高乡镇政府在发展地方经济过程中引导企业的环境贡献率。其次，构建生态治理协调机制。以此来增强生态治理主体横向和纵向的沟通能力，让多元治理主体有序参与到治理中来。最后，构建生态治理监督机制。通过构建信息公开机制、生态治理主体的监督机制，提高乡镇政府生态治理能力，不仅能使区域内相关者的切身利益得到保障，也能够提高生态治理效率。

（作者分别为华东理工大学社会与公共管理学院教授；华东理工大学人文科学研究院博士）

【参考文献】

①俞可平：《生态治理现代化越来越显重要和紧迫》，《北京日报》，2015年11月2日。

②杜飞进：《论国家生态治理现代化》，《哈尔滨工业大学学报》，2016年第3期。

责编/肖晗题 刘芋艺 美编/于珊