“农家乐”环境污染侵权救济制度思考

[提要] 随着国民经济水平的提高和居民收入的增长，传统的旅游形式已不能完全满足城市居民的旅游消费需求，追求“回归自然、回归简谱、回归童年”的呼声日益强烈，因此“农家乐”在近几年的发展呈突飞猛进的态势。但是，迅猛发展的背后是诸多环境污染及其侵权问题，其中对被侵权主体的救济的不足是不可忽视的问题之一。本文结合河北省农家乐发展及环境污染侵权现状，提出环境污染维权对策。

关键词：农家乐；环境污染；环境侵权；救济

项目来源：河北省教育厅大学生创新创业训练项目：“‘农家乐环境污染问题及法律对策——以河北省为例”（项目编号：201611420029）；项目组成员：王彪、任超超、尹日、张紫璇、雷宇非、杨美华、张雅昕；指导教师：王宝娜、陈丽琴、邢琳

中图分类号：D9 文献标识码：A

收录日期：2017年3月15日

一、河北省“农家乐”发展现状及环境污染问题

（一）发展现状。河北省位于东部沿海地区，地理位置和地势状况优越，地势平坦，交通方便，旅游资源也非常丰富，如野三坡、狼牙山、白洋淀、清西陵等，农家乐已经成为河北省经济发展的重要组成部分。但是，河北省人口众多，剩余劳动力也多，就业压力巨大，截至2015年末，河北省常住人口约7，400万人，其中农村人口约3，700万人，占全省总人口的50%，贫困人口仍然很多。发展农家乐旅游，有利于适应城市居民消费结构升级需要，满足城乡居民日益增长的旅游消费需求；有利于优化和调整农村产业结构，促进地区经济发展；有利于实现农村富余劳动力就地就近转移，扩大就业门路；有利于直接增加农民收入，促进农民脱贫致富。近十年来，河北省利用丰富的旅游资源促进农村经济的发展，取得了显著成效，形成了旅游带动农村产业结构调整、增加农民收入、加快新农村建设步伐的局面。截至2016年3月，河北省擁有全国农业旅游示范点25家，开展乡村旅游的村庄近千个，“农家乐”上万家，乡村旅游业直接从业人员20万人，从业人员年直接收入达20亿元。

（二）“农家乐”发展过程中对环境的污染问题

1、对土壤、农田的影响。“农家乐”的发展要占用或利用大量的农田和土地，以保证游客的“亲近自然”之需，提高体验感受。这样就无法避免一些破坏农田和土壤的问题，如人为的固化农耕土壤和植被土壤以开辟娱乐场地；开展娱乐活动时为提高娱乐性，借用农田和植被等特殊地貌，从而对农田进行破坏性踩踏；环保意识不强的游客往往随意丢弃生活垃圾和乱倒生活用水等，对土壤造成永久性损害；一些农户还开展野外采摘、打猎的活动，使得游客对动植物造成不同程度的损害，破坏生物多样性，等等。

2、对水体的影响。农村的排水设备和污水处理系统往往不够完善，而这些设施的建设需要很多资金，在收入并不是很高的情况下，很少有村民愿意将大笔资金投资于此。再者，污水处理系统并非是一家农户的工作，而是该地区的工作，如果没有政府政策和资金的支持，很难进行相关工作。所以，“农家乐”在经营过程中，经营者会更倾向于将污水直接排放于河中或周围空地中，从而造成河水和地表水的严重污染；游客随意丢弃的垃圾也会加重地方水环境的污染，导致部分农家乐地区在旅游旺季污水遍地，蚊蝇滋生，环境持续恶化。此外，游客数量的激增使得农村的用水量也同时激增，很多地区的自来水常常供不应求，停水成为常态，因此经营者会选择另辟水源，如打井开采地下水等，从而造成地下水位严重下降，很多地方的地下水水位已经达到百米，水资源紧张，对地表植被的生长以及水循环等生态系统造成破坏。为缓解水源紧张问题，部分有条件的地区还会选择修水库、建拦河坝等，而这些工程会对本地区及下游地区的水循环均造成影响。

3、对生活环境的影响。对生活环境的影响首先来自生活垃圾的随意丢弃和焚烧。游客数量多的地区，生活垃圾也是非常多的，但很多“农家乐”地区的垃圾容纳能力有限，缺乏垃圾桶以及集中的垃圾处理点，造成生活垃圾随处堆放的问题。另外，很多游客到了农村地区，往往觉得没必要“讲究”，常常会选择随意丢弃垃圾，道路上的垃圾随处可见。一些经营者为了方便和省钱，往往会以集中焚烧的方式处理生活垃圾，这些垃圾里包括各种塑料和橡胶制品，燃烧时会产生大量有毒有害气体，这些气体正是雾霾的元凶之一。

对生活环境的影响还来自噪声污染。农村地区一般地势崎岖，道路通达度不高，由此导致的直接问题就是在旅游旺季，游客众多，车水马龙，极容易出现交通拥堵、车辆通行困难的状况，导致车辆轰鸣声不断，加上游客娱乐活动产生的噪声，给当地居民的生活带来噪声污染。

二、“农家乐”环境污染维权难现状分析

伴随着以上环境污染问题，相应的侵权问题也不断涌现。环境污染侵权在此专指环境污染侵犯的民事权利，是一种具体的民事侵权责任，侵害的是他人的财产权、人身权等环境民事权益。本文的侵权主要指水污染侵权、大气污染侵权、固体废弃物侵权、环境噪音污染侵权、破坏自然环境造成的侵权。

（一）我国“农家乐”环境污染侵权立法现状。我国现在对环境保护的立法日益重视，与“农家乐”环境污染相关的法律法规和行政规章有：《侵权责任法》、《旅游法》、《环境保护法》《环境噪声污染防治法》、《水污染防治法》、《大气污染防治法》、《固体废弃物污染环境防治法》、《清洁生产促进法》、《自然保护区条例》、《全国生态环境保护纲要》、《关于加强农村生态环境保护工作若干意见》、《国务院关于进一步加快旅游业发展通知》等。此外，2016年10月1日起正式开始施行的《河北省乡村环境保护和治理条例》也填补了一些河北省乡村环境保护和治理方面的空白，该条例对家园清洁、田园清洁、水源清洁以及法律责任方面都做出规定。但也由此可见，我国关于“农家乐”环境污染防治法律多分散于当前这些法律法规之中，至今为止还未有一部关于“农家乐”环境污染防治的专门性立法，也没有专门性条例。分散的立法往往存在着体系性差、逻辑性不足、不够全面、不够具体的问题，这对于“农家乐”环境污染的特殊性及其防治的滞后性和隐蔽性等特征来说，尚不足够应对，更不要提更难实现的最后一步——对农民的救济。

（二）“农家乐”环境污染农户维权情况调查。根据调查统计：第一，农民对“农家乐”环境污染问题的认识程度还算比较乐观，绝大多数的调查对象表示知道一点或者比较了解，只有少数人表示知之甚少，这表明农民已经意识到了“农家乐”会给环境带来一定的负担或威胁；第二，农民对自身所享有的环境权益保障的认知程度也算了解一些，绝大多数的调查对象表示或多或少知道一些权利，只有很少一部分不知所云，这表明大多数的农民多少都有些环境权益意识，知道一些属于自己的基本环境权益；第三，对于如何维权，约有68%的人会选择“向村委会反映”，13%的人选择“信访”，8%的人选择“向媒体反映”，6%的人选择“拨打投诉热线”，剩下的人则选择“其他方式”。可见，大多数村民习惯于就近反映，当村委会给不出解决方法时，才会向上级反映或求助于大众。

在此不得不提的是，我們在走访过程中，询问过两位曾经试图维权的当事人，他们均表示就近反映是第一选择，只是反映过后没有人能给出专业的回答，基层干部也只能继续向上级反映，至于何时才能给出明确答复没人能肯定，就算最后给出了答复，也无法令村民信服和满意。可以想象，在这个过程中，村民可能早已吃尽了苦头，遭受了很多额外的损失。由此表明，环境污染侵权的基层救济途径必须得到重视。

三、“农家乐”环境污染维权难原因分析

（一）环境意识欠缺。从农户来看，由于其环境保护法律知识长期的欠缺，许多农户一直从事“粗放式”经营，习惯性的忽视生产和生活环境保护，通常随意排放生活污水，堆积生活垃圾；农村居民的“老龄化”也使得他们对周围的环境污染问题并不重视，除非有特别明显或者严重的问题，否则他们是“懒得追究”的。由于农户自身极少关注环保法律和环保知识，也因常常嫌麻烦不愿积极维权，因此当他们自己的人身、财产受到环境污染损害时便不能很好地运用法律武器保护自己的合法权益，取而代之的是顺其自然、忍气吞声。

（二）行政救济困难。在农村环境治理中，行政机关一直都处于主导地位，政府与企业之间存在的利益牵连使得他们之间常常相互包庇，相互帮助，最终使得农户维权之时求助无门，有门无主。一般来讲，农户投诉当地环境受到破坏时，受理投诉的部门通常是企业所在地的环保部门，但环保部门只是政府的一个机构，受政府利益牵连，这些部门往往采取默许、简单处理、敷衍了事的态度。力量弱小的农户终究无法与专业、精明的政府和企业抗衡，尤其是个体与之争辩时，更是只能黯然离去，从政府途径寻求法律救济注定任重道远。

（三）司法救济不足。司法的中立性使得司法救济成为公民权利保护的最后防线。而我国，行政权力的强大从某种程度上影响着司法的真正独立，司法救济途径有时并不通畅。在“农家乐”环境污染防治工作方面，政府因某些利益而与企业站在一起，农户则往往成为受害者。向司法机关寻求救济的农户能否成功，取决于农户、司法机关、政府三方力量的博弈。但农户的力量明显是三方力量中最弱小的，农户对农村整体环境信息掌握的匮乏及能力本身的不足使得其难以获得环境污染证据，因而在诉讼中败诉的可能性非常大，司法救济的目标难以实现。但更需注意的是，农民对司法救济途径的放弃并非意味着政府与企业的最终胜利，司法救济途径的堵塞，阻碍了农民以合法途径维护自身权益的最后通道，维权无门的农民则会选择一些暴力的、不友好的手段尝试解决问题，而这些方式将会导致官民矛盾加剧，造成激烈冲突，严重影响社会主义法制、文明建设。

（四）救济质量低。由于“农家乐”环境污染侵权救济工作具有一定的专业性和知识性，对于普通农民来讲很难有真正的理解和掌握，而各类媒体对“农家乐”环境污染侵权救济工作披露的内容过于宽泛化和专业化，忽视农民的需求与特征，使得“农家乐”环境污染侵权救济实施效果和救济效果远不如预期理想。此外，农村环保执法部门对“农家乐”环境污染侵权救济实际运用的有效手段偏少，对“农家乐”环境污染侵权救济工作不负责任，除非损害的利益重大，否则能推就推，能拖就拖，“门难进，脸难看，事难办”的办事方式使得“农家乐”环境污染侵权救济工作难有突破和落实，因而救济质量低。

四、“农家乐”环境污染侵权救济对策

（一）完善立法。不断制定、修订法律是一个永恒的话题，应当从立法层面减轻农民寻求救济的困难，例如《侵权责任法》第65条明确将责任主体表述为“污染者”，而非“排污者”，从而反映了“污染不一定由排污造成”、“污染手段多种多样”的社会现实，通过扩张责任承担主体加强对环境污染侵权中弱势主体的法律保障。所以，立法应多从这样的角度出发，深刻考虑到弱势群体的利益及其维护权益的水平。我国的法制处于健全和完善阶段，因此更要不断研究、更新和制定与“农家乐”或农业旅游资源保护有关的法律法规，具体应包括三个方面：第一，进行专门立法、专项整治，使相关法律依据更加明确；第二，做到更加严谨、更加精细，防止下位法违反上位法、同级法律互相矛盾等现象出现；第三，不但使立法有警示的作用，还要有指导社会经济发展的作用，从而让社会各个相关主体的权利和义务更加清晰，更加和谐、有序地发展农业经济。

（二）规范执法

1、要合法执法。合法执法是指执法主体应当严格按照法律的规定进行执法，即执法应符合行政执法的相关构成要件要素，防止出现主体违法、职权违法、内容违法、程序违法、时效违法等问题，切实保障农民利益最大化。对于合法执法的顺利实现，可使用责任追究制度予以保障，即对违法执法的相关责任人应按其过错予以严格的惩罚。

2、要合理执法。合理执法是指行政执法机关可以自由裁量的行为，必须依法恰当、公正地处理。所谓恰当，就是使所受处理与所实施的违法行为的情节相适应，轻重有度。所谓公正，就是处理具有同一违法行为、同样或类似情节的不同对象时，应当公正，体现法律面前人人平等。因此，执法机关及其工作人员应学会把握执法的力度和尺度，避免出现有失公平、执法过严或过重的现象。对此，应当进行专门的培训，可以开展技术交流会，借鉴全国各地处理相关问题的经验，做好总结，活学活用。

（三）完善公众参与制度

1、依据宪法和法律，公民享有知情权、参与权、检举权等民主权利，但关键是在“农家乐”活动过程中如何保障这些权利的行使。这就要求立法机关在立法过程中明确公民行使权利的途径，应将公众参与制度从立法的层面明确、详细地制定下来，以法律的方式保障环境信息公开、透明的力度，不断扩大村民有效参与决策的途径与方式，确保村民能够高效地行使知情权、参与权、检举权与救济权等权利，努力做到使全民知法、守法、用法，参与到政府有关环境保护政策的决策、行使和监督过程中。

2、明确基层行政管理主体的职责、义务，要求负有协助公民参与环境管理与监督义务的单位或组织，應当积极配合，履行各自职责，否则要追究其责任。

3、基层政府及其他组织应做好环保宣传工作，使环保的概念真正融入村民的生活之中，并定期组织村民学习环境保护的法律法规或其他知识，提高村民的环保意识和社会责任意识。这项工作应该长期坚持，不断创新宣传手段，避免“三分热”的情形出现，只有这样，才能对村民产生潜移默化的影响。最后，对表现优秀的经营者应进行适当的奖励，如设置“环保模范”奖，并给予适当奖金，鼓励环保行为。

（四）完善环境公益诉讼制度

首先，适当扩大公益诉讼原告的适格范围，使更多的主体能够参与到环保的行列当中。比如，可以借鉴美国的“公民诉讼”制度，原则上利害关系人乃至任何人均可对违反法定或主管机关核定的污染防治义务的，包括私人企业、美国政府或其他各级政府机关在内的污染源提起民事诉讼，以环保行政机关对非属其自由裁量范围的行为或义务的不作为为由，对疏于行使其法定职权，执行其法定义务的环保局提起行政诉讼。况且，环境是一种公共物品，任何公民都是环境的享有者和保护者，一旦发生了环境污染，每个公民的健康权、财产权和享受优良环境的权利都不可避免地受到侵害或威胁。诉讼主体的扩大，不仅有利于对污染者实行监督，还有利于对一些行政执法机关的违法性行为或行政不作为进行有效的监督。

其次，合理分配举证责任。在环境诉讼中，环境损害的认定具有很强的技术性，而原告的专业知识技能和信息获取能力非常有限，让原告承担这样的举证责任也非常困难。因此，为了实现原、被告双方力量的相对均衡，应实行无过错责任和举证责任倒置原则。在我国，最高院的司法解释虽然规定了环境污染损害赔偿案件实行被告举证制，但却没有规定举证的范围和原告是否还有一定的举证责任，从而使被告责任太重，使原告忽视对必要证据的收集。为此，应明确规定双方举证的责任范围，让被告对是否排污、能否造成污染、排污与损害之间是否有因果关系、能否依法免责提供证据，让原告对损害的事实和损失的大小负举证责任。

最后，给原告设定合理的奖励。起诉人不是为了私益而是为了环境公益起诉，必然耗其时间、精力、金钱，若不给原告一定奖励，没有激励机制去激励公益诉讼，或许多数人不会为了维护公益而去牺牲私利。因此，在合法合理起诉的前提下，在合理范围内给原告一些奖励，可以鼓励更多的人维护社会公益，奖励可以从对被告的经济制裁中提取，或者由国家或地方政府设立环境公益诉讼奖励基金。

（五）拓宽救济方式

1、完善环境纠纷仲裁与调解制度。在一些“农家乐”聚集区设立仲裁和调解机构，配备一定数量的专业仲裁和调解人员，促进仲裁和调节机制的法定化、制度化。还可以在各类非政府组织与机构的协调下，通过协商、调解、仲裁等多种方式以当事人合意为基础的方式解决农村环境侵权纠纷问题。

2、组织建立农民环境维权组织。组建属于农民自身的环境权益协会组织，使其具备一定的组织性与自发性，整合村民的力量，帮助村民更好地表达出对环境问题的观点与意愿。在此基础上加强和其他环保团体的合作交流，支持民间环保团体的各项活动，经常开展相关的法律法规知识普及与环保知识竞赛，通过双方的共同作用，在为农民提供救济、维权的同时，促进我国环保事业的发展。

3、建立“法律援助站”。个别“农家乐”旅游密集区可以尝试建立“法律援助站”。农民可以通过法律援助站进行学习和咨询相关的法律知识，同时法律援助站也可以提供代理与辩护等相关法律活动。农民可以通过法律援助站来进行相关的诉讼行为，以维护自己的合法权益，从而扩大农户环境权益的救济途径。

主要参考文献：

[1]唐启升.农家乐发展中的环境问题及其解决对策[J].中小企业管理里与科技，2015.

[2]任超超，尹日.农家乐环境污染问题及法律对策——以河北省为例[J].合作经济与科技，2016.

[3]肖楠.农家乐环境污染问题及法律对策——基于浙江省临安市调研[D].浙江农林大学，2014.

[4]李挚萍，陈春生.农村环境管制与农民环境权保护[M].北京大学出版社，2009.