基本养老保险基金收不抵支风险成因及对策

傅志明

(山东工商学院 公共管理学院,山东 烟台 264005)

社会保险管理服务专题

基本养老保险基金收不抵支风险成因及对策

傅志明

(山东工商学院 公共管理学院,山东 烟台 264005)

首先以财务收支等式为基础,从收和支两方面分析导致我国基本养老保险基金出现收不抵支风险的直接原因。然后,从制度层面分析了当前部分省区出现当期基金收不抵支和长期财务不可持续的深层次原因。在此基础上,从提高统筹层次、偿还历史债务、优化缴费激励机制、规范退休金待遇调整机制、加快落实基本养老保险基金投资政策理办法、理顺经办管理体制并提高服务能力等方面提出了政策建议。

基本养老保险基金; 财务收支; 财务可持续

党的“十八大”报告把“保证可持续性”作为“全面建成覆盖城乡居民的社会保障体系”工作的重点。全国人大前副委员长华建敏提出,对于养老保险制度,保证可持续性是“第一命题”。然而,由于养老保险制度设计存在不足、历史遗留问题没有得到有效解决、基金管理体制不顺以及少子化、人口老龄化和经济发展进入新常态等原因,近年来多个省份已经出现当期养老基金收不抵支。从基金收支长期趋势看,我国养老保险已多年出现征缴收入增速低于养老金支出增速,基金面临不可持续的风险挑战。

一、基本养老保险基金财务现状

近年来,我国基本养老保险基金面临支出增长快速与收入增长放缓双重压力,导致当期收不抵支风险增加,基金可持续性面临巨大挑战。2009～2015年这7年间,仅2011年全国企业养老保险征缴收入增幅高于支出(见表1)。收入增幅小于支出的省份由2009年的18个增加到2014年的31个,成为普遍性问题。若减去中央财政补助,部分省份将出现“入不敷出”情况。人力资源和社会保障部社会保险事业管理中心近日发布《中国社会保险发展年度报告2015》(以下简称《报告》)显示, 当期“入不敷出”的省份数从 2014年的3个增加到2015年的6个,分别是黑龙江、辽宁、吉林、河北、陕西和青海。虽然这6个省都还有基金结余(6省养老基金结余合计2 796亿元),退休人员养老金支付还没有出现问题,但是收入增速低于支出增速的不利影响已经显现出来,必须引起高度重视。

表1 2009～2015年企业养老保险年度征缴收入和养老金支出情况

资料来源:人力资源和社会保障部《中国社会保险发展年度报告》历年报告。

二、基本养老保险基金收不抵支风险成因分析:财务收支等式视角

无论是养老保险基金的短期收支失衡,还是长期潜在不可持续风险,都既与实际缴费基数、费率和实际缴费人数有关,也与领取养老金人数和平均实际养老金待遇水平有关。这可以用财务平衡恒等式(公式1)进行分析。

sWL=pN

(1)

其中,s为缴费率;W为平均实际缴费基数;L为实际缴费人数;p为平均实际养老金待遇水平;N为养老金领取人数。

公式左端和右端分别表示基金总收入和基金总支出,若两端保持同比例变动,即同比例增加或减少,则基金收支就总是处于平衡状态。否则,就会出现收支不平衡。如果总收入增幅小于总支出增幅,就会出现收不抵支。养老保险基金收不抵支,既可能是由公式左端总收入增幅缩小造成的,也可能是由公式右端退休人数大幅增加或养老保险待遇大幅提升导致总支出增幅扩大造成,也可能是两种因素共同作用的结果。

(一)收入增长放缓原因分析

从理论上讲,实际缴费基数、费率和实际缴费人数增幅下降都有可能导致基金收入增长放缓。由于多年来职工基本养老保险缴费率一直没有调整,所以缴费率显然不是导致养老保险基金收入增长放缓的原因。近年来我国职工基本养老保险基金收入增长放缓的原因只能是实际缴费基数和实际缴费人数的变动引起的。

1.实际缴费人数占参保人数比例有所降低

实际缴费人数增长幅度的高低不能单纯地看增长数量和百分比,更重要的是看实际缴费人数占参保人数的比例。如果实际缴费人数增加了,但占参保人数的比例下降了,说明实际缴费人数增加对基金收入增长的影响并没有达到应该达到的水平。如表2所示, 2010年以来,虽然城镇职工参保人数和缴费人数均不断增加,但缴费人数占参保人数的比重却持续降低。由2010年的87.09%,下降为2015年的80.93%,降低了6.16个百分点。2015年城镇职工参保人数为35 361万人,离退休人员为9 142万人,理论上缴费人数应当是26 219万人,实际缴费人数只有21 220万人,相差4 999万人。毫无疑问,这近5 000万人都是属于应该缴费实际却没有缴费的人员。按2015年月平均缴费基数3 319元计算,养老保险基金征缴收入因此每月减少了132.7亿元,全年累计达1 592.8亿元。

2.实际缴费基数增幅放缓且长期偏低

从表面上看,2010～2015年,我国城镇单位就业人员平均实际缴费基数(W)逐年提高,从2 016元提高到了3 319元。但是提高的幅度却逐年降低,且降速较大,每年超过1个百分点。2011年缴费基数比2010年提高了13.14%,2014年仅比2013年提高了7.92%。2015年提高幅度虽有所回升,但仍然低于2013年的水平。这无疑会导致基金收入增长放缓(见表3)。而导致个人平均缴费基数增长幅度降低的原因主要是城镇单位就业人员平均工资增长幅度近年来逐年下降。2010年以来,个人平均缴费基数增长幅度与城镇单位就业人员平均工资增长幅度比较接近。

表2 2010～2015年实际缴费人数与应缴费人数比较

注:应缴费人数=总参保人数-离退休人数。

表3 2010～2015年城镇职工个人平均缴费基数及占平均工资的比重

资料来源:人力资源和社会保障部《中国社会保险发展年度报告》历年报告。

(二)支出压力增大原因分析

1.离退休人数增速高于参保人数

离退休人数增速超过新增参保人数既可能导致基金当期收不抵支,还可能引起长期财务不可持续风险。截至2015年底,参加城镇职工基本养老保险的离退休人员为9 142万人,较2014年增加549万人,增长6.4%;较2010年增加2 837万人,年均增长7.7%。而2015年参保人数虽比2014年增加1 237万人,但增长幅度仅为3.6%;与2010年相比,参保人数增加了9 654万人,但年平均增长幅度仅为6.6%,比离退休人员年均增幅低1.1个百分点。离退休人员大幅度增加具有必然性。一方面,受人口结构影响,我国从2002年开始进入老龄化社会,并且正处在进一步快速老龄化阶段,老龄化程度还会越来越严重;另一方面,随着人民生活水平的提高,特别是医疗卫生事业的发展,人均寿命越来越长。但离退休人员大幅度增加也并不全是客观原因造成的,提前退休人数的增加也是一大原因。

2.连续多年大幅度提高养老保险待遇

为了让改革开放成果惠及离退休人员,按照国务院统一部署,从2005年起已连续11年上调企业离退休人员基本养老金,由2004年的每月人均647元,提高到2015年的每月人均2 251元,累计增长了240.03%,年均增长率达12%。2010年以来也累计提高了878元,增长幅度达64.5%,年均增长10.5%。基本养老金保险待遇连续多年大幅度调整,既给基本养老保险基金带来较大的支付压力,还可能形成不符合经济、人口变化实际的社会不合理预期。

从社会公平和保障民生的角度讲,近年来连续大幅度提高退休人员基本养老保险待遇水平是必要的,在一定程度上是对调待前养老金增长低于工资增长甚至物价上涨幅度从而替代率偏低做出的补偿。但是这种状况也反映了养老保险制度发展上存在的不足。一方面,现行制度缺乏明确的调待机制,并没有形成与整个养老保险发展相适应的机制性安排。调整待遇是平衡各方待遇水平的短期安排,但实际上又长期执行。另一方面,由基本养老保险、企业年金和个人储蓄性养老保险组成的多层次养老保险体系建设没有按照预期进行,企业年金制度和个人储蓄性养老保险发展缓慢,未能发挥应有的作用,退休人员养老完全依靠基本养老保险制度,导致基本养老保险制度不仅要保“基本”,而且要对提高退休人员养老金水平负全责。2010～2015年,我国企业退休人员基本养老金的替代率一直保持在66%～67.6%之间。基本养老金待遇过高,意味着缴费负担也过高。这又挤占了具有宏微观积累和投资功能的企业年金、个人储蓄性养老保险的发展空间,不利于这两个支柱的发展。

三、基本养老保险基金收不抵支风险成因分析:制度分析视角

财务原因是养老保险当期收不抵支的直接原因,制度层面的原因则是出现当期收不抵支及制度长期财务不可持续的根本原因。

(一)基金“入不敷出”提前出现

目前,在全国层面,养老金当期征缴收入大于支出,但由于我国养老保险制度尚未实现全国统筹,基金盈余统筹区无法向赤字统筹区转移,基金财务不可持续风险已经在经济相对落后、抚养比高、经济困难的省份地区提前出现。2009～2014年,我国分省企业养老保险的养老金支出减去征缴收入后,结余为负数的省份分别为16个、15个、12个、19个、19个和24个。在省级统筹下,养老保险基金存在缺口的省份只能依靠中央和地方财政补足。这导致中央财政补助数额不断扩大,2010年为1 815亿元,占总收入的14.9%。到2015年上升到了3 970亿元,占总收入的比例没有变,但补助总额上升了118.73%。即使加上财政补贴,基金累计结余增速放缓,基金财务不可持续风险加大。2015年,山西、内蒙古、陕西、辽宁、河北、青海、吉林、黑龙江等8个省份基金结余出现下降。其中,黑龙江、河北、辽宁尤为严重,分别减少235亿元、183亿元和100亿元,其他省份减少额在8亿元至41亿元之间。

(二)历史债务偿还压力增大

按照《社会保险法》第十三条的规定:“国有企业、事业单位职工参加基本养老保险前,视同缴费年限期间应当缴纳的基本养老保险费由政府承担。”但是由于在职工基本养老保险制度建立之初,并没有建立相应的历史债务偿还机制,视同缴费年限期间应当缴纳的基本养老保险费实际上并没有明确的资金来源。改革前已经退休人员的全部养老金和改革前参加工作、改革后退休的人员的部分基础养老金和过渡性养老金,以及养老金增长都由现在的养老基金支付。随着离退休人员数量不断增加,历史债务负担也越来越重,在东北老工业基地表现得尤为突出。解决老人和中人的历史债务问题,虽已由社会保险法明确规定,但尚无机制性的落实措施。为确保当期养老金待遇支付,个人账户空账规模仍有扩大趋势,损失了实际投资收益。

(三)缴费基数确定方式存在管理漏洞

个人缴费基数占平均工资比重不仅长期偏低,而且呈下降趋势,无疑也是导致养老保险基金收入增长放缓的原因。2010年,平均缴费基数占平均工资的比重仅为66.2%。到2015年,已降低到64.2%。平均缴费基数长期偏低有三个方面原因。首先是多数经办机构基数核定方法不尽合理。按照现行规定,经办机构核定缴费基数,既可以采用逐月核定单位工资总额的办法,也可以采用单位中全部职工缴费基数之和的方法。理论上讲,能核准单位每个月的工资总额作为单位缴费基数当然好。但现实情况是缴费单位面广量大,经办机构只能以单位申报的工资总额为准。单位出现少报、漏报、瞒报工资总额的情况,经办机构很难及时发现。第二是随着职工养老保险覆盖面不断扩大,低收入劳动者占比增加,在一定程度上拉低了平均缴费基数。2010年,纯企业单位参保人数为18 627万人,占参保总人数的69.75%;2015年增长到24 780万人,占参保总人数的70.01%,比2010年增长了6 253万人,年均增长幅度仅为6.0%。而主要以个体身份参保的其他人员2010年为 5 107万人,占参保总人数的19.12%;到2015年已达到8 343万人,占参保总人数的比例提高到了23.6%,比2010年增长了3 236万人,年均增长幅度达到了10.3%。第三是用人单位低报缴费基数。全国缴费基数仅占平均工资的65%左右,相差约35%。即使按照当年社会平均工资核定缴费基数也只有70%多一点,相差也在25%以上,也就是说至少四分之一以上的工资收入未纳入缴费基数。并且个人缴费基数增幅总是低于同时期平均工资增幅,2010年以来每年都要降低约1%。这表明有很多用人单位是踩着缴费基数的下限申报缴费,而不是遵循社会保险法的规定按职工工资总额足额缴纳。

(四)中断缴费和逃费现象较多

在制度设计方面,主要是多缴多得激励机制不健全,领取养老金的最低年限偏低,退休年龄也偏低。首先,按照现行养老金计发办法,无论基础养老金还是个人账户养老金都有多缴多得、长缴多得的机制,但缺乏激励人们长久缴费的累进式激励措施。其次,领取养老金最低缴费年限要求偏短。在1993年职工基本养老保险制度建立之初,为了与1953年劳动保险规定的10年条件相衔接,提高了五年,规定领取养老金最低缴费年限仅15年,没有建立动态的调整机制。20多年来一直没有做调整,导致一些经济困难地区有不少只求缴满15年的参保人员。第三,我国现行退休年龄偏低,职工基本养老保险待遇领取条件中,男性满60周岁、女性满50周岁的规定60余年没有变化。而且我国还存在较多提前退休现象,退休年龄偏低必然导致参保人员平均缴费年限缩短,退出参保人群的速度加快。

据人力资源和社会保障部社会保险事业管理中心2014年进行的调查和监测结果,中断缴费人员情况主要有四个特点:一是经济发达地区中断缴费者多为非本地户籍人员。2014年末,北京市中断缴费人员354.7万人,其中有非本地户籍人员269万人,占75.8%。二是中断缴费人员30岁以下的占多数,约占全部中断缴费人数的46%。北京市中断缴费人员中30岁以下的有195.9万人,占55.2%。三是缴费年限普遍较短,缴费年限少于5年的占70%。北京市中断缴费人员中缴费年限少于5年的有313万人,占88.2%;重庆有88.5万人,占76.5%;福建有23.4万人,占61.5%。四是缴费基数普遍偏低,缴费基数在2 500元以下的占72.9%。北京市2014年新增中断缴费人员96.5万人,缴费基数在2 500元以下的有68.5万人,占71%。

综合分析中断缴费的四种情况和人员特征不难看出,中断缴费人员中,流动人员、缴费年限低于5年的人员、低收入人员及年轻人所占比重比较大。其中很大一部分是农民工,也包括一些个体工商户、灵活就业人员。导致这些人员中断缴费的原因主要有三个:一是城乡养老保险衔接政策还不够落实,转移接续社会保险关系还不够顺畅,一些流动人员被迫中断缴费。以深圳市为例,截至2013年底,共积压了8万多个因各种原因没有办结的转接案件,有的历时3年“悬而未决”。二是个体工商户、灵活就业人员缴费率20%,缴费基数为社会平均工资的100%,相当一部分人的实际收入并不高,有相当多的人反映缴不起,中断缴费现象较多。三是重复统计。由于信息系统不统一,管理服务跟不上,一些参保人员多地重复参保,不仅可能在一地被统计为缴费人员,在另一地又被统计为中断缴费人员,还有可能被多次统计为中断缴费人员。

由于企业改制、重组以及破产等原因,部分国有企业职工失业、下岗、离岗自谋职业,导致部分人员也因此中断缴费。这种情况在个别省份比较突出,但从全国范围来看,所占比例并不大,不是导致中断缴费比例持续上升的主要人群。这部分人群中,有一些视同缴费年限加上实际缴费年限已经达到或超过15年,符合领取养老金条件,属于自愿中断缴费。也有一些由于技能单一,再就业困难,收入水平低,没有能力缴费,属于被迫中断缴费。

随着当前大数据规模及类型的扩增，数据挖掘处理的能力成为一个日益突出的问题.并行聚类技术的广泛应用有效地缓解了聚类算法效率低的问题.在并行计算中，采用粒度思想对数据集进行划分，尽可能找出并行粒子来简化数据集，以提高数据处理的效率.但由于许多数据集在某种粒度大小上是不可并行的，因此需对其进行划分以寻找合适粗细的粒子，形成粒度级别不同的数据子集，帮助减少噪声数据并使得数据集能有较大的并行度.

(五)基金保值增值能力不足

长期以来,养老保险基金只能投资国债和协议存款，严重制约基金保值增值能力。各地社会保险基金运营方式基本还是以银行存储获息为主,基金收益率低。国家有关试点证明能够保值增值的一些投资运营方式,在多数地区尚未启动。2015年企业职工养老保险基金收益率达到3.1%,已是近7年以来最高的。2009～2014年的企业养老保险基金收益率分别为2.2%、2.0%、2.5%、2.6%、2.4%、2.9%。另一方面,养老保险统筹层次低,基金收入分散,积累不成规模,也不利于进行有效投资运营。而且现行的基金管理制度导致基金收入划转时间长,一年中有相当长的时间基金都在账户间流转,不能迅速沉淀形成积累,不仅不能用于收益率较高的投资,连利息收入都很少。2016年基本养老保险基金投资管理改革已经启动,将有效提高基金的保值增值能力。

(六)经办管理体制与服务能力有待提高

1.社会保险费征缴体制依然不统一。人社和税务两个部门负责社会保险费征收的状况仍在继续,还有一半的省份社会保险费由地税部门征收,在一定程度上也影响了经办资源整合进程。2015年,有的省份或地市又将办理社会保险登记、核定缴费申报、清理企业欠费职责划归地税部门,实行全责征收。在此模式下,社会保险经办机构无法及时掌握用人单位是否按时足额缴纳社会保险费,增加了社会保险基金运行管理的复杂性。一些地区还存在五项社会保险费分开,有的由人社部门征收,有的由税务部门征收。在部分社会保险费由税务部门征收的地区,灵活就业人员、城乡居民等群体的社会保险费仍由社保部门征收,给用人单位造成了不必要的负担。

2.基金征缴稽核力度不够、管理手段落后也对养老保险基金收入有一定影响。首先是信息系统不统一,从制度全覆盖到人员全覆盖存在难度。各省(区、市)统筹区所用信息系统不统一,系统间数据交流和共享仍存在困难。各个险种信息系统也存在差异,很多地区在参保人数上难以做到准确一致。做不到应保尽保,自然也就做不到应缴尽缴。信息系统不一致还导致社会保险管理部门很难对参保人跨统筹区转移或转换工作状态进行监控。其次是经办能力不足,缴费基数核定、稽核等业务无法达到精细化管理的要求。企业在申报缴费人数和工资基数后,需要经办人员进一步核定并定期进行稽核。但我国社会保险参保人员与经办服务人员比长期偏高,电子化、网络化经办模式快速发展虽然可以提高经办效率,但征缴稽核和风险管理业务人员依然十分短缺。一些地方开始探索PPP模式外包稽核和风险管理业务,但尚未全面推广。稽核和风险管理业务精细化水平低,不能及时发现应缴未缴问题,各地普遍存在企业瞒报漏报缴费人数,尤其是瞒报漏报缴费基数的问题突出。

此外,人口老龄化和少子化、经济增长进入新常态、经济结构调整和市场不确定因素增加等也是基本养老保险当期收不抵支和长期财务不可持续风险出现的原因。

四、政策建议

第一,提高统筹层次。由于各险种统筹层次普遍较低,城镇职工基本养老保险在绝大多数地区仅实现了省内统一调剂基金。制度碎片化下基金无法跨统筹区,导致在全国基金收支仍然盈余情况下,部分老工业基地、抚养比高的地区和经济困难地区出现收不抵支现象。因此,要尽快实现基本养老保险全国统筹,降低各地区社会保险负担水平和待遇水平差异。既降低财政补贴负担,又保证补贴的合理性。

第二,动态偿还历史债务。从前文分析可以看出,当期财务收不抵支、基金结余出现下降的山西、内蒙古、陕西、辽宁、河北、吉林、黑龙江等省均是历史负担较重的老工业基地。表明财政没有完全偿还历史债务是当期财务收不抵支的重要原因。偿还历史债务资金可以通过财政拨款、发行特别国债、划拨国有资产等。目前,改革初期的中人也逐渐进入退休年龄,智利式前端偿还模式已经不适合我国,但建立终端(即待遇阶段)动态偿还机制非常必要。终端偿还机制通过分期付款,可以降低财政的当期负担。

第三,改革缴费基数确定方式,强化征缴和稽核。在工资较快增长情况下,以上一年社平工资确定缴费基数的方法必然会减少基金收入。因此一方面要强化对正规用人单位的征缴和稽核,做到应缴尽缴,另一方面对确定缴费基数确实困难的用人单位可以依据上一年社平工资确定缴费基数,但年底要根据当年实际情况补缴差额。

第四,优化缴费激励机制,降低中断缴费和逃费发生率。尽快建立个人账户实现多缴多得、长缴多得机制,消除终端缴费和逃费负激励因素。改变一刀切的最低15年缴费要求,50岁以上劳动者可以试用该条款,对50岁以下劳动者应参考预期寿命和国际经验提高缴费时间要求。

第五,优化退休金待遇调整机制。国际上养老金待遇调整有盯着通胀率、工资增长率、经济增长率以及这几个指标的合成指标等形式。要尽快根据我国经济新常态的背景完善调待机制,既保障老年的退休收入,又要防止福利待遇膨胀。

第六,加快基本养老保险基金投资政策落实。国务院关于印发《基本养老保险基金投资管理办法》(国发〔2015〕48号),为解决养老保险基金贬值问题提供了政策基础,今后要按照该办法要求尽快培育市场、强化监管,提高基金结余的保值增殖能力。

第七,理顺经办管理体制,提高服务能力。尽快结束双重征缴体制,将征缴业务统一到社会保险经办机构,发挥社保部门的专业化优势,提高征缴和稽核效率。加快推进综合柜员制改革和信息化、标准化建设,积极利用互联网技术满足参保人员多元化服务需求。

[1]孟昭喜,傅志明.中国社会保险管理服务报告(1978-2013)[R].北京:中国劳动社会保障出版社,2014.12.

[2]孟昭喜,傅志明.中国社会保险管理服务报告(2014-2015)[R].北京:中国劳动社会保障出版社,2016.11.

[3]郑秉文.中国养老金发展报告2011[R].北京:经济管理出版社,2011.12.

[4]人力资源和社会保障部社会保险事业管理中心. 中国社会保险发展年度报告2015 [R].北京:中国劳动社会保障出版社,2016.

[责任编辑:彭 诵]

10.3969/j.issn.1672-5956.2017.02.014

2017-01-11

傅志明,1965年生,男,四川岳池人,山东工商学院教授,博士,硕士生导师,研究方向为社会保障、人力资源管理,(电子邮箱)fzm6528@yahoo.com.cn。

F842.612

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1672-5956(2017)02-0095-07