绿色矿山建设与土地整治的关系

寇晓蓉，白中科,2*，薛藩秀

（1.中国地质大学(北京)土地科学技术学院，北京100083；2.国土资源部土地整治重点实验室，北京100035）

绿色矿山建设与土地整治的关系

寇晓蓉1，白中科1,2*，薛藩秀1

（1.中国地质大学(北京)土地科学技术学院，北京100083；2.国土资源部土地整治重点实验室，北京100035）

文章通过文献整理和对比分析，系统介绍国内外绿色矿山建设发展状况，提出我国绿色矿山建设可借鉴经验；比较土地整治目标、原则、任务等与绿色矿山建设标准、要求，探讨绿色矿山建设与土地整治关系；提出绿色矿山建设与土地复垦重点。为矿区产业转型与资源型城镇可持续发展提供科学依据。

绿色矿山；土地整治；土地复垦；生态文明；煤炭基地

寇晓蓉,白中科,薛藩秀.绿色矿山建设与土地整治的关系[J].东北农业大学学报,2017,48(4):89-96.

Kou Xiaorong,Bai Zhongke,Xue Fanxiu.Relationship between green m ine construction and land consolidation[J].Journal of Northeast Agricultural University,2017,48(4):89-96.(in Ch inese w ith English abstract)

矿产开采利用在满足经济与社会发展需求的同时，也在改变区域原生态环境，影响地貌、土壤、植被、景观、生物多样性及人居环境。我国处于工业化、城镇化快速发展时期，工矿废弃地数量增加，大多未及时复垦利用。据不完全统计，在生产建设活动中，全国人为破坏或者损坏土地累积约866.67万hm2，损坏土地每年新增26.67万hm2，其中生产建设活动土地损坏估算为18.33万hm2左右[1]。在全国“十三五”土地整治规划中，工矿废弃地复垦被列为重点内容[2]。

绿色矿山建设是一项复杂的系统工程。近年来，国内外提出“发展绿色矿业”理念，强调矿区复垦对土地整治作用。随着生态文明建设的提出及绿色矿业理念普及，绿色开采、绿色发展已在矿业行业达成共识[3]。学者从目标、过程和系统构成等角度，对绿色矿山建设展开研究，孙维中指出绿色矿山既要严格实施科学有序开采，又要确保对矿区及周边环境扰动可控[4]；刘军等提出绿色矿山应以保护生态环境、降低资源消耗、追求可循环经济为目标，将绿色生态理念与实践贯穿于矿产资源开发利用全过程[5]；吕新前等基于浙江省矿产资源管理现状，提出绿色矿山是解决矿产资源开发利用与生态环境建设矛盾的关键[6]；张德明等认为，绿色矿山是新形势下对矿产资源管理和矿业发展的新要求[7]。

目前，绿色矿山研究主要集中在概念、内涵和标准的辨析，其建设途径，即如何利用土地整治推进绿色矿山建设研究鲜见报道。本研究立足我国绿色矿山建设与土地复垦现状，针对生态文明背景下绿色矿山建设与土地复垦面临问题，探讨土地复垦、土地整治、绿色矿山建设和生态文明关系，提出绿色矿山建设模式与建议，以期为矿区产业转型与资源型城镇可持续发展提供科学依据。

1 绿色矿山建设状况分析

1.1 国外绿色矿山起源与特点分析

19世纪英美提出“绿色矿山”概念，开始重视环境保护；二战后，“绿色矿山”概念由单纯环境保护延伸至“资源综合利用”；直至当代，演变为“以人为本”并达成“科技创新是人类发展与进步的唯一途径”这一共识[5]。可持续发展、循环经济和绿色经济理论等相关研究的拓展和深入，为绿色矿业发展提供理论指导[8]。

国外绿色矿山相关研究包括：①矿山绿色开采与复垦激励机制。运用博弈论观点，对比绿色开采矿企与传统矿企在市场、组织和技术障碍方面差异，应对不同利益相关方的企业社会责任，引入组织心理学和供应链伦理等理论，开展矿区复垦[9-10]。

②煤炭开采成本构成控制。从矿业开发法规条例约束、税费收缴制度、复垦保障措施等方面分析开采资源管理、法规费用、环境保护、矿井建设和煤矿生产等煤炭成本要素[11]，具体详见美国和澳大利亚在与复垦相关法律法规、税费基金等方面实践（见表1）。

表1 美国与澳大利亚煤炭开采成本项目Table 1 Item sof coalm ining cost of Am erica and Australia

③煤矿企业可持续发展活动（CSA）研究。Fuisz-Kehrbach从世界矿业巨头公司的相关发展报告中建立三维框架开展探索：活动类型（企业慈善、企业社会责任、企业可持续管理、企业家精神）—解决可持续发展问题（环境、健康、安全、一体化）—价值链组成（供应、进程、生产）[12]。

随着行业发展和理念革新，绿色矿山建设在国际矿业发展中成为新趋势，如矿业发达国家加拿大来酝酿“绿色采矿计划”，提高矿业环境表现，推动采矿业创新，发展采矿业创新技术，确保采矿结束后地貌可修复、生态系统健康。澳大利亚主张“可持续发展矿业”理念，强调采矿后环境补偿、环境修复[17]。相关国家矿业管理和绿色矿山建设内容见表2[18]。

表2 相关国家矿业管理内容Table 2 Summ ary conten t ofm iningm anagement in related coun tries

1.2 我国绿色矿山建设及进展

1.2.1 我国绿色矿山建设阶段性

我国绿色矿山发展过程分为6个阶段：①2007年中国国际矿业大会，徐绍史提出“发展绿色矿业”。②2009年1月7日，《全国矿产资源规划（2008-2015）》，明确“绿色矿业”，确定“2020年基本建立绿色矿山格局”战略目标。③2010年8月13日，国土资源部发布《国土资源部关于贯彻落实全国矿产资源规划发展绿色矿业建设绿色矿山工作的指导意见》，附带《国家级绿色矿山基本条件》。④2011年3月19日，国土资源部公布首批“绿色矿山”试点单位名单，37家单位上榜。⑤截至2014年4月10日，共分4批确定国家级绿色矿山试点单位661家。⑥2014年8月7日，中国矿业联合会发布《国家级绿色矿山试点单位验收办法（试行）》，用于第一批国家级绿色矿山试点单位验收。

1.2.2 我国绿色矿山建设行业分类

从行业矿种分布来看，我国已批准的661家绿色矿山试点单位涉及能源、金属、黄金、化工、非金属及建材等；涉及矿种统计为能源236、黑色金属101、有色金属131、黄金72、化工43、非金属及建材78；按生产规模划分，大中小型的数量分别是355（53.71%）、251（37.97%）和55（8.32%）。地域分布上，试点单位涉及省、自治区和直辖市共计29个[24]。试点单位发展过程中数量、扩展的矿种和地域逐批递增，说明我国日益重视矿业生产绿色作业和采后生态安全问题。

我国矿企积极申报绿色矿山试点单位，部分省市和地区根据自身发展特点，制定绿色矿山建设规划。如浙江率先制订绿色矿山建设管理有关办法[25]，内蒙古制定绿色矿山实施方案，广西编制绿色矿山规划，福建将绿色矿山建设作为生态省建设内容之一[26]。

1.3 国外绿色矿山建设经验借鉴

在促进绿色矿山发展方面，虽然发达国家与我国在发展阶段、经济水平、社会制度、资源禀赋等方面不同，但资源开发具有共同性，可借鉴之处有：①形成促进绿色矿业发展共识。国外在环境保护、管理制度和经济手段上已达成共识，表现在环境影响评价、许可证制度、土地复垦和保证金制度等方面。②建立完善矿山生态环境保护机制。包括矿山环境影响评价制度、矿山环境许可证制度、矿山环境检查、监督制度、矿山地质恢复治理计划、保证金制度及其他财务担保。③通过环境保护提高准入门槛。由国外矿山环境保护经验可知，预防代替被动治理效果显著，通过设立环境许可证制度控制源头，针对环境等问题提出预防或解决措施，提高准入门槛。④预防与检查监督相结合。比较各国矿山生态环境保护政策可知，多数国家重视矿区生态环境预防和治理。从源头保护生态环境，从开发到闭坑都有规定明确的保护措施，生态恢复贯穿全过程，政府与公众共同严格监管资源开发。⑤重视公众参与绿色矿山政策制定。矿山地质环境关系到矿区社会利益，须充分考虑公众影响力。多数国家均要求矿山企业与矿区社会合作，使政策制定更科学、政府执法更透明、社会监督更有效。⑥通过信息公开和公众参与化解矿区矛盾。通过信息公开为公众参与矿区利益分配和调整提供条件，保证政策体现各有关利益主体利益。

2 《全国土地整治规划》中土地复垦内容分析

2.1 《全国土地整治规划》中的相关要求

《全国土地整治规划（2016-2020年）》（以下简称《规划》）中明确了“十三五”土地整治规划指导思想、基本原则、方针政策和目标任务，统筹安排各项土地整治活动和高标准农田建设任务，明确土地整治重点区域和重大工程，提出规划实施保障措施。《规划》是开展土地整治活动的基本依据和行动指南[2]。近年来，随着社会经济的发展和生态文明战略提出，土地整治内涵在范围、实施手段等方面得到拓展[27]，有别于传统概念上领空-领土-领海三维模型，网络文化信息空间这一第四国土空间的补充，使国土格局跃升至四维空间[28]，迈向更高层次国土资源综合整治。《规划》中土地整治原则和相关要求见表3。

2.2 《全国土地整治规划》的土地复垦内容

《规划》明确提出“按照生态文明建设要求，实施山水林田湖综合整治，加强生态环境保护和修复，大力建设生态国土”。这意味着土地整治向国土综合整治和生态治理转型发展，表明土地整治将在实施山水林田湖系统性保护与修复工程、建设生态国土方面发挥示范作用。《规划》涉及矿山土地复垦主要内容如下：

（1）为充分体现“山水林田湖生命共同体”核心理念和价值观，《规划》强调通过退化、损毁、污染土地生态修复，增加生态用地，优化生态安全格局；各类土地整治规划中，均多次提到提高农田生态系统生态服务功能、提升城镇土地景观生态功能和土地生态服务功能。《规划》提出加大废弃、退化、损毁土地治理力度。

（2）立足区域生态环境差异，《规划》提出东北地区、京津冀鲁地区、晋豫地区、苏浙沪地区、湘鄂皖赣地区、闽粤琼地区、西南地区、青藏地区和西北地区不同土地整治方向和战略，体现区域生态环境差异性。《规划》特别明确城镇空间、农业空间和生态空间的土地整治对策。

（3）对于加强工矿用地生态修复和景观建设，《规划》提出对土壤、水体污染严重区域，采取工程技术、生物修复等措施专项治理，防止污染扩散；探索污染土壤分类、修复、改良，提升土壤功能；注重土地复垦与生态恢复、景观建设相结合，促进复垦土地景观与周边自然环境相协调。

表3 全国土地整治规划中基本原则与要求Tab le3 Principlesand requirements in the National Land Consolidation planning

3 绿色矿山建设与土地整治关系分析

3.1 绿色矿山建设标准与要求

中国矿业联合会发布的《绿色矿山公约》中绿色矿山标准与要求，结果见表4。

通过绿色矿山标准与要求可知，绿色矿山建设是可持续发展矿业，即从地质勘探、矿山设计与建设、采选冶加工，到矿山闭坑后生态环境恢复重建的全过程，按照资源利用集约化、开采方式科学化、企业管理规范化、生产工艺环保化、矿山环境生态化要求开发经营，实现矿产资源开发与生态环境保护和矿业经济持续健康、协调发展。

3.2 绿色矿山建设与土地整治规划关系

通过梳理土地整治与绿色矿山核心内容，归纳其原则与要求上交叉融合关系（见表5）。绿色矿山建设中关于“土地复垦”标准与土地整治6项原则有关，说明土地复垦是绿色矿山建设的核心内容之一，土地整治6项原则可指导以土地复垦为核心的绿色矿山建设。

表4 绿色矿山标准与要求Table4 Standardsand requirementsaboutgreenm ines

表5 绿色矿山要求与土地整治原则交叉融合关系Tab le5 Cross relationsbetween greenm ine requirementsand land reclamation princip les

由表5可知，①法律法规层面。建立和完善相应配套法律法规，制定相关标准，建立和完善监督和管理体系及技术指标；②调查评价层面。加强环境容量评价和环境调查，研制生态环境模型，制定区域环境评价指标体系。建立和完善土地整治、矿业开发与生态环境保护规划；③科技创新层面。加大科技投入，促进科技创新，开发急缺土地整治与矿业选冶工艺和设备，选择典型区域新方法试验，研究相应规范和标准等，提高土地整治与建设绿色矿山的科技水平；④资金保障层面。设立专项资金。通过征收矿业开发环境恢复费、提高土地补偿费等方法筹措资金，保障土地整治和绿色矿山建设；⑤教育宣传层面。加强有关政策法律宣传，增强全民土地整治和绿色矿山建设意识和法律观念。抓好相关管理人员培训，树立土地整治与绿色矿山建设并重的新观念。

4 《规划》土地复垦目标对绿色矿山建设的促进作用

4.1 《规划》中的土地复垦目标

“十二五”期间，通过开展城乡建设用地增减挂钩、工矿废弃地复垦利用、城镇低效用地再开发等，全国共整理农村闲置、散乱、粗放建设用地15.6万hm2，复垦历史遗留工矿废弃地62.4万hm2，改造开发城镇低效用地10万hm2，优化城乡用地结构和布局，促进节约集约用地，整理复垦后土地利用率提高9.83%，为新型城镇化和县域经济发展拓展空间。

“十三五”期间土地复垦和土地生态整治力度加大。落实生态文明建设要求，切实加强土地修复和土地生态建设。按照宜耕则耕、宜林则林、宜草则草原则，生产建设活动新损毁土地全面复垦，自然灾害损毁土地及时复垦，大力推进历史遗留损毁土地复垦，复垦率达到45%以上，做到“快还旧账、不欠新账”；积极开展土地生态整治，加强农田生态建设，合理利用土地资源，明显改善生态环境。其中，通过土地复垦补充耕地24万hm2。

4.2 重点煤炭基地绿色矿山建设与土地复垦

《煤炭工业发展“十三五”规划》明确“十三五”期间，加快大型煤炭基地外煤矿关闭退出；降低鲁西、冀中、河南、两淮大型煤炭基地生产规模；控制蒙东（东北）、晋北、晋中、晋东、云贵、宁东大型煤炭基地生产规模；有序推进陕北、神东、黄陇、新疆大型煤炭基地建设。到2020年，煤炭生产开发进一步向大型煤炭基地集中，14个大型煤炭基地产量37.4亿t，占全国煤炭产量95%以上，有11个煤矿基地95家重点矿区入选，在661家试点单位中比例为14.37%。

全国有661家国家级绿色矿山试点单位，但在全国10万余座矿山中，绿色矿山所占比重仅约0.6%。与《规划》总体目标差距较大[29]。因此，绿色矿山相关研究和推进尤为重要。绿色矿山建设与其他政策相关关系在层次上应逐级包含递进，在内容上应扩展延伸，如图1所示。

图1 绿色矿山与土地复垦、土地整治、生态文明与可持续发展关系Fig.1 Relationship between"greenm ine"and land reclamation,land consolidation, ecological civilization and sustainab le development

5 结论

a.国外绿色矿山建设中环境影响评价、许可证制度、土地复垦和保证金制度、预防与检查监督结合、公众参与等经验值得借鉴。

b.绿色矿山建设与土地整治在法律法规、调查评价、科技创新、资金保障、教育宣传等层面密切相关。

c.《全国土地整治规划（2016-2020年）》确定的土地复垦目标，对绿色矿山建设有重要推动作用。

d.我国14个重点煤炭基地煤炭开采引发的损毁土地复垦与利用，是我国增加耕地与生态用地、优化生态安全格局、恢复受损生态系统的生态服务功能和景观生态功能主要潜力区，也是推动绿色矿山建设主战场。

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Relationship between green m ine construction and land conso lidation/

KOU Xiaorong1,BAI Zhongke1,2,XUE Fanxiu1
(1.School of Land Science and Technology,China University of Geosciences(Beijing),Beijing 100083,China;2.Key Laboratory of Land Consolidation and Rehabilitation,Ministry of Land and Resources,Beijing 100035,China)

The current situations of construction and developm ent of green m ines were summarized systematically based on the methods of data collecting,retrieval literature and comparative analysis,and the foreign experience which can be used for China's greenm ine construction was put forward in this study.The relationship between greenm ine construction and land consolidation was discussed in some detailbased on the comparison of the goals,princip les and m issions of land consolidation w ith the standards and requirements of green m ines construction.Moreover,the key points of green m ine construction and land consolidation were proposed.The results could provide scientific support for the industrial transformation in m ining area and sustainable developmentof resource-based cities.

greenm ine;land consolidation;land reclamation;ecologicalcivilization;coalbase

TD82

A

1005-9369（2017）04-0089-08

时间2017-04-24 13:27[URL]http://kns.cnki.net/kcms/detail/23.1391.S.20170424.1327.024.html

2016-12-12

国土资源部公益性行业科研专项（201411017）

寇晓蓉（1988-），女，博士研究生，研究方向为矿区土地复垦与生态重建。E-mail:417786770@qq.com

*通讯作者：白中科，教授，博士生导师，研究方向为矿区土地复垦与生态重建，环境影响评价。E-mail:baizk@cugb.edu.cn