城镇化进程中的拆迁安置现状及问题研究——以苏州市娄葑镇为例

盛 佳

(苏州大学， 苏州 215123)

城镇化进程中的拆迁安置现状及问题研究
——以苏州市娄葑镇为例

盛 佳

(苏州大学， 苏州 215123)

城镇化不是给城市发展锦上添花，而是给农民市民化雪中送炭,其核心问题是农民进城，是要让农民在转为市民的过程中，能更好地接受公共服务、改善生活条件;以苏州市娄葑镇为例，探究其拆迁安置的现状与存在的问题，并分析其造成的影响;近年，娄葑镇政府在拆迁安置方式上进行了积极探索，也取得了一定效果，但是依然存在决策不透明、标准不明确、保障不到位等问题，这些问题的存在导致了政策执行的困难、民众的不满情绪，甚至埋下了潜在的社会隐患。

城镇化; 拆迁安置; 保障机制

一、拆迁安置的实践及其现状

(一) 国家关于拆迁安置的一般规定

城镇化是一个由“农村”向“城镇”过渡的过程，因而其适用的法律也应针对农村集体土地的拆迁安置。目前农村集体土地拆迁主要参照两部法律：《土地管理法》和《城市房屋拆迁管理条例》。前者规定了农村集体土地所有权的使用和补偿：“国家为了公共利益的需要，可以依法对土地实行征收或者征用并给予补偿。” 并于2013年删改了颇具争议的第47条 。而目前农村集体土地房屋拆迁所参照的《城市房屋拆迁管理条例》细化了拆迁安置的原则、制度、规范和评估办法，但它对于农村集体土地拆迁并未作出具体规定。十八届三中全会的《决定》规定，允许农村集体经营建设用地出让、租赁、入股；2015年1月，相关文件提出，我国农村土地制度的改革即将进入到试点阶段，新一轮的《土地管理法》修正蓄势待发。

(二) 国内常见的几种拆迁安置模式

目前国内典型的拆迁安置模式主要有四种：一是南海模式,是以行政村或村民小组为单位，试行土地股份制，将集体财产及集体土地折成股份集中起来组建股份合作组织，然后由股份合作组织直接出租土地或修建厂房再出租，村里的农民出资入股，凭股权分享土地非农化的增值收益;二是嘉兴模式，又叫“两分两换”，即把搬迁和土地流转、宅基地和承包地分开;三是成都模式，它是按照政府主导市场化运作的思路，坚持法制和人本并存，保护与改造并举，公平与效率并重的原则，以“化整为零、组合成群、成片拆迁、市场运作”的方式实施的大规模改造，形成以“阳光拆迁”“扶困帮助”“多轮驱动”为亮点的改造模式;四是昆山模式，即集体通过复垦的方式获得有些非农建设用地的额度，再向本村农户招标，修建厂房，吸引投资。

(三) 苏州市娄葑镇拆迁安置的实践

目前娄葑镇政府在多元拆迁安置上做出了很多努力，这些安置措施主要体现在：一是对失地农民进行技能培训，让有就业愿望的失地劳动力实现就地就业；二是开展创业扶持，做大做强本地民营经济，积极扶持创业，为本地民营企业的发展预留更多的发展资源和空间，培育更多的“小老板”、“新老板”；三是进行股份合作制等改革，增加动迁农户的投资性收入；四是对楼宇经济进行规范，积极拓宽百姓收入来源；五是加大财政转移支付力度，提高社会保障能力。 但经过调研，发现以上措施在具体落实上存在不彻底、覆盖面不足的问题。

(四) 国内诸模式与娄葑做法的比较

相同点：其一，地方政府都致力于拆迁安置模式的创新、特色，尽力打造具有品牌效应的各类安置措施；其二，各地都能部分地结合现状，充分发挥政府作用，推行较有针对性的安置办法；其三，各类模式包括娄葑镇的做法都能从集体角度出发，发挥集聚效应，利用农村生产结构基础，从工业角度加以回归和再利用。

不同点：其一，娄葑镇能够从“新居民”的就业角度出发，力求解决身份转换过程中的基础保障问题，进行就业培训，在一定程度上平衡农转非的不适应心理；其二，娄葑镇以一种自下而上的视角关怀拆迁居民心理，授之以渔，从政府角度出发，最大限度利用市场作用创造发展机会，增加百姓收入。

二、现行拆迁安置存在的主要问题

(一) 拆迁安置决策不透明

在房屋拆迁补偿过程中，拆迁人和政府往往占据主导地位，而被拆迁人却只能被动地等待前者做出决策。整个决策的形成过程，除了政府与拆迁人了解之外，公众只能看到结果。因此这种操作并不符合平等自愿原则，决策最终施行在被拆迁人身上，但最具发言权的却不是他们，这样的流程是不完整的，是脱离根基的，容易使中间人获利，也易造成群众的不满和抵触情绪。在调查中，受访者都对此表示无奈和不满，他们无从知晓决策产生的过程，也无从干预拆迁人的选定，似乎他们只是被动接受。

(二) 拆迁安置标准不明确

在调查中，受访者反映，他们的拆迁补偿标准有所不同，拆迁时间越早的往往补偿的越少，同一个小区存在因为拆迁时间不同而获得人均不同的平方数及不同数额补贴的情况。在这个问题上，新拆迁的小区居民比十年前拆迁的居民们的满意度高。这是一个在文献查阅中未能发现的问题，补偿标准的变化既反映了政府在政策制定上进行的适应性调整，也证实了补偿标准不同时期不统一、不明确的问题的存在。

(三) 拆迁补偿方式较单一

在访谈中我们了解到，在这些小区的拆迁安置中，大多数存在的安置方式都是房屋置换，部分小区有资金补偿，这种资金补偿集中于失去农田的居民和到了退休年龄的老人，少有社保优惠方面的补偿措施。拆迁安置中金钱安置占34.5 %、土地安置占3.2 %、其他占4.6 %、房屋安置的比例超过一半为57.7 %，而如就业培训、创业扶持等都未能有效贯彻。部分拆迁安置居民表示，技能培训周期短，接受和运用起来都比较困难，培训内容实用性不足，实践作用不大；创业扶持、股份合作及楼宇经济规范也并未涉及自身；社保补贴的确存在但数额却远远不足。

(四) 实施保障机制不到位

在对居民对拆迁安置和补偿方式的满意程度调查表明：不满意占37.4 %，一般占35.6%，比较满意占16.7%，无所谓占10.1 %，非常满意的仅占0.2 %。这说明在娄葑镇，居民对政府拆迁安置的普遍满意程度不高，部分居民对于社会保障和养老保险方面全部由自己来承担感到不满，一些过去靠种地为生的居民本就享受不到这种待遇，然而在被征地变为城市人口后，他们还需要全额缴纳各种基本险金，尤其是拆迁后就失去了工作能力的老人，他们的生活缺乏基本保障，且政府在就业培训上的工作尚未到位，使得许多缺乏城市就业经验和能力的劳动力人口长期徘徊在失业与临时工作之间。

总的来说，居民反映的情况与娄葑镇政府在官方平台上发布的消息有些出入。分析原因如下：第一，本小组调查范围有限，只是选取了部分居民区，未能调查全部居民区情况，且涉及小区的拆迁时期主要集中于早中期，而娄葑镇政府发布的信息主要针对的是近期拆迁的居民；第二，娄葑镇政府的政策出台时间不久，执行上可能覆盖范围有限，效果也暂时没能凸显。综合以上两点原因，我们期待政府在拆迁前要积极地宣传政策，加强和居民的沟通。

三、拆迁安置问题的建议

(一) 相关决策过程参与不足 导致认同度偏低

决策过程不透明、民众参与不足，被拆迁人的知情权受限。对即将发生或者已经发生的事情不了解，只会造成民众的恐慌和排斥。“最牛钉子户”、民众围堵县政府以及与拆迁者发生暴力冲突等现象，都是不认同拆迁安置决策的具体表现。这些状况的存在极大地影响了社会稳定，造成了人心的骚动不安。正如塞缪尔.P.亨廷顿所说：“现代性孕育着稳定，而现代化过程却滋生着动乱。” 拆迁安置过程中问题的消除，需要由民众有效地参与决策来保证。

(二) 补偿标准的预期反差 导致居民情绪不满

通过对娄葑镇居民的访谈显示，早几年被拆迁安置的居民对于后来拆迁安置的补偿标准的确存在严重的心里不平衡。他们认为如若补偿标准统一，那么即便后几年的补偿有所上调，也应该与货币的购买力浮动比例相关，然而，实际情况却不如他们所想。在他们看来，政府方面几乎是重新拟定了一套安置办法，时隔几年，就让只隔着一条马路的居民感受到了差距悬殊的补偿。更有甚者，为多拿到一套安置房而假离婚，严重扰乱社会秩序，造成社会不公和心理失衡，甚至有的最终假戏真做，影响到家庭稳定。

(三) 一次性货币化的单一补偿方式遗留风险

一次性补偿金额较大、程序简便，却也容易导致部分理财观念不强或者怀抱赌博心理的农民将钱挥霍殆尽，在缺乏失业救济的情况下，他们的基本生存无法维持。对于家庭收入部分来源于土地的农民而言，他们或许可以依靠另外一部分收入来源解决生存问题。而对收入完全来自土地的农民来说，一次性补偿的金钱只能解决他们生活上暂时的温饱，相对于他们失去的长久的收入来源而言缺乏了极大的稳定性。拆迁前后居民家庭主要收入来源比对,见表1，完全外出务工人数的涨幅达到了37.8 %，他们都是从完全务农和部分务农转变过来的，对城市工作要求缺乏经验，更加需要有针对性的就业技能培训。更有些具有极端想法者，会将情绪发泄到社会中，造成一些社会不安定的隐忧，为更激烈的社会矛盾的产生埋下伏笔。

表1 居民拆迁前后家庭情况及工作状况

(四) 保障机制不畅致使受众相对剥夺感强烈

各项保障机制不到位，使得拆迁入城的新居民对于从农村进入城市的过程无法拥有一个良好的过渡。对于原有生活方式的被迫放弃和对新生产生活的未知与陌生，使得他们进退两难。一方面，对城市生活状态的适应性不足。尤其对于老人而言，高台楼阁将他们束缚在狭小的空间中，走出屋子入眼的也不再是熟悉的伙伴。除了孤独之外，他们也缺乏适当的养老保障，物质与精神都面临着“缺失”的问题。在调查中，我们接触到许多老人，他们都听不懂普通话，所说的苏州话也是更具地方特色的，在沟通过程中，能明显感到他们的羞怯，而且每个受访老人都是独自坐着，周边没有能聊天的人。老人们表示，他们平时都只是帮孩子照看孙子，每天接触的都是家里人，很难有机会跟社区的同龄人交流，大家都很少出门;另一方面，心理健康受影响。仅靠解决住房问题和金钱补助无法让新居民们感受到自己成为了城市人的变化，由于一系列配套保障的不及时，加上失去了原有生活方式和环境的失落感，他们感到自卑，从而影响到心理健康，导致了相对剥夺感的产生。

四、结语

拆迁安置问题是城镇化进程中的一个重要问题，它涉及到大量的人口迁移，因而产生相应的政治、经济、文化、社会新挑战，这一过程我们无法避免且必须积极面对。人类社会的变迁无时无刻不在发生，这样的转变在历史的鸿篇巨制中或许只是涓涓细流，然而置于当下却是翻天覆地的洪流。本文试图从拆迁居民的角度出发，寻找到最直接处于变化中的民众的生活和心理状态，通过调查和访谈，我们发现了许多不为人所关注的细节，而这些细节却往往是牵动其他外在行为的导火索，也是政府能够着手解决拆迁安置中问题的引子。随着拆迁过程的不断进行，和社会环境的不断变化，一定还会产生许多新的问题。以上是笔者基于目前社会阶段中的拆迁安置问题进行的有针对性的研究成果。

[1] 殷莺，黄涛珍.集体土地房屋拆迁农村移民利益保障及冲突分析——以江苏省Y市高新技术产业园区为例[J].水利经济，2011(3):66-78.

[2] 谭广旭.对征用我国农村集体土地房屋拆迁补偿安置法律问题的思考[J].湖南税务高等专科学校学报，2007(1):45-46.

[3] 黄晓丹,林沫岑,陈忠宏.征地补偿及安置方式多元化的措施与解决途径[J].国土资源,2008(S1):50-52.

[4] 郑杭生.中国人民大学中国社会发展研究报告(2013)：走向包容、公平、共享型的新型城镇化[M].北京：中国人民大学出版社，2013.

[5] 费孝通.中国城镇化道路[M].包头：内蒙古出版集团，内蒙古出版社，2010.

[6] 金太军，张振波.城镇化模式的人本化重塑：基于风险社会视域[J].公共行政，2014(6)：44-48.

[7] 塞缪尔.P.亨廷顿.变化社会中的政治秩序[M].北京：三联出版社,1989:38.

2017-02-09

盛佳(1993-),女,江苏南京人，硕士在读，研究方向为地方政府治理。

F293.3

A

1671-4733(2017)02-0060-03