信访制度功能定位探析

蒋冰晶，田文利

（河北工业大学 人文与法律学院，天津 300401）

信访制度功能定位探析

蒋冰晶，田文利

（河北工业大学 人文与法律学院，天津 300401）

信访制度功能定位是一个重大的理论问题，既涉及信访制度在整个国家制度体系中的位置，也涉及信访具体流程建构。应当变“市场”思维为“网络”思维，充分考虑到权利救济已经成为信访制度“不能承受之重”的现实情况，正确、稳定、清晰的完成信访制度功能定位。社会缺少引导集体理性、提升信任的润滑剂制度，国家机体缺少输送正能量的传送带制度，信访制度的特点决定其承担这些功能最为恰当。信访制度功能是多重的，独特功能是润滑剂和传送带功能，其在纠纷化解制度中属于基础制度，与其他制度有机配合，能够发挥国家机体第一道防线的作用。

信访制度；功能；互动

信访制度是一项具有中国特色的制度，因受理主体分布广、提起方式便捷、解决问题多样、与民众生活紧密相关，成为学术界和实务界探讨的热点话题，近年来因信访事件与社会稳定直接关联，信访制度更受到关注。信访制度在建立之初主要承担着联系党和政府与群众的纽带功能[1]，信访部门最早作为政府的秘书部门而成立，主要功能是实现自下而上的信息传导。改革开放以后，信访制度应对社会转型的各种问题，其功能发生重要转变。信访制度经常性地承担着联系群众、反对官僚主义的政治任务[2]，发挥着抒发民情、消除民怨、改善政府与公民关系的作用，具体说，即实施权利救济、舒缓社会矛盾、监督行政机关依法适当地行使职权[3]。2005年《信访条例》第二条规定“反映情况，提出建议、意见或者投诉请求”，也就是将信访功能做了一个定位，但地方政府竞争、都市化以及社会冲突等社会变迁因素极大影响了规范的常规实践运作，信访制度事实上包含了政治性、社会性和经济性等多方面制度功能，功能超载不仅使制度效能降低，而且功能目标不清晰使得制度内部发生结构性冲突。

信访制度功能定位是一个重大的理论问题，既涉及信访制度在整个国家制度体系中的位置，也涉及信访具体流程的建构。信访功能定位问题不清楚，我们进行信访立法时不知道该往何处去。笔者在分析现存信访制度功能之后，结合现实情况和社会发展趋势，探析信访制度的功能定位，宏观上明确制度的主要功能，中观上明确相类似制度的功能区别，微观上明确实现制度功能的主要模式，对建立“低成本高效能”信访制度具有重要意义，特别是结合大数据时代和网络空间的时空背景探讨信访制度更具有现实和预见意义。

一、信访制度功能定位的基本问题

（一）困境——权利救济成为信访制度“不能承受之重”

社会发展过程中利益分配引发的纠纷逐渐增多，这些纠纷往往没有明确的、预先制定的规范指引，司法救济因为必须依赖法律规范进行，不能承载这些纠纷，这些纠纷进入信访机构，适逢党和国家从完全的集体利益本位转变为关注个体利益、个体公正，部分纠纷通过信访渠道予以化解。随着信访化解纠纷的增多，民众对信访渠道的愈加“中意”，于是“权利救济已经成为我国信访制度‘最主要的功能’和‘头号任务’”[4]。权利救济诉求大量涌向信访机构，而信访机构、信访程序和信访裁决方式并不适合进行权利救济，正如有的学者分析的那样“行政信访以规范为中心处理具体争议导向的制度建构，无助于行政信访回应社会问题效能的提升”[5]。国家——社会结构变迁引发的社会冲突与维稳压力的加剧，以及当代中国“政法传统”与“权宜性治理”的策略选择，导致信访从一种理想化的沟通形象，逐步演化为一种权宜性的协调处理纠纷模式。信访功能的实现一定程度上是通过协调的方式解决纠纷呈现出来的，在躲避无力予以审査的政策性难题和向政府机关发送建议之间不断寻找民众和政府的平衡点，所以说信访机关实际上是在各种炸药包的导线边上排险，一旦未能及时排险，炸出了可能是群体事件，也可能是暴力事件。权利救济功能的过分强调，与其他权利救济途径界限模糊，成为信访制度“不能承受之重”。

（二）理念——变“市场”思维为“网络”思维

市场有效分配资源的力量，以及“人类是无情的竞争者的假设”是大部分现代社会的基石，他对股票和商品以及工资和住房相当有效，因此，人们逐渐把市场思维，应用于社会的各个方面[6]。信访制度的设计以及相关的激励机制，无不受到“市场”思维的影响，例如一票否决制、“综治维稳工作考评、和谐单位目标考核”等。

但是这种18世纪对于人类本性的理解，难道真的是建构一切社会制度的好模型吗？其主要缺陷在于，人类并不只是自私、自利的个体，我们感兴趣的东西以及我们的控制机制本身，在很大程度上是由与他人互动所生成的社会规范决定的，现代科学研究表明，在人类社会中合作和竞争一样重要和普遍。人类社会更像是一个交换网络而不是一个开放市场，人类不只是经济动物，行为动机还包括好奇心、信任和社会压力。这意味着我们定位信访制度功能和相关的流程预设时，着眼于互动网络中自然形成的行为规范，充分通过参与和公开激励民众内心中的理解、合作和信任。现有的信访结果满意度评价——这种点对点的个人主观感受测评，从互动网络思维出发，而非单纯的市场思维。

（三） 机遇——大数据和互联网思维、技术和治理方式

数据不仅是一场技术革命，一场经济变革，也是一场国家治理的变革。牛津大学教授维克托·迈尔·舍恩伯格在其著作《大数据时代》中说：“大数据是人们获得新的认知、创造新的价值的源泉，还是改变市场、组织机构，以及政府与公民关系的方法。”[7]2015年9月国务院发布《促进大数据发展行动纲要》，大数据发展成为重大国家战略，其中提出大数据成为处理复杂社会问题的新手段。信访面对的问题复杂，运用大数据和互联网思维、技术和治理方式，可以为信访制度功能转型提供崭新思路。

（四）标准——正确、稳定、清晰

信访制度功能定位的标准是正确、稳定、清晰。所谓正确，指的是信访的定位必须具有科学性、真理性，内容确定之后经过论证，这些命题不能是似是而非的伪命题，不能放在这里也行、放在那里也行，而是该放哪里就放哪里，就如同人的头，只能放在身体的上面，而不能放在下面。

所谓稳定，指的是不能老是变来变去，因为一变就引起困惑，一困惑，就迷失真理、陷入狐疑，人们对信访制度就失去信心，信访制度就会混乱。

所谓清晰，指的是界限清楚，信访制度与其他制度要有清楚的界限，减少与其他类似制度冲突、重叠，要守住自己独特的、不可替代的界限。

二、国家和社会需要信访制度承担的功能

明晰国家和社会发展中的制度需要是定位信访制度功能的重要基础，如果信访制度与现有制度重合之处较多，而且没有制度优越之处，那么信访制度功能就应当逐步弱化，直至消亡；如果信访制度能够发挥国家和社会需要的独特的、不可替代的作用，那么信访制度就应当存在并不断地调整，以更加适应国家和社会的需要。

（一）社会需要引导集体理性、提升信任的润滑剂制度

当下中国，各种社会问题研究中发现，缺少集体理性和信任影响社会秩序的重要因素，为保证国家和社会的健康发展，增加集体理性和建立信任是一个基础环节。通过制度引导集体理性、提升信任是相对较为成熟的策略，通观我国现有的各种制度，信访制度的特点决定其比较适合承担此项功能。

从未来的发展趋势上看，在今天这个“超链接”的世界中，人与人的关系更加多样，复杂的社会情境下运用经济激励和市场法则沟通和润滑人们之间的关系，会使人们关系过于利益化，个体利益追求中罔顾集体利益，个体理性完全超越集体理性。信访制度适合作为集体理性引导工具，润滑人们的关系：第一，各种制度中信访的参与门槛最低、交流模式化限制最少、互动性最强，这些都有助于思维话语的直接与间接交流（即想法的流动①）。按照“想法流”的研究结论，社会网络结构对信息和想法的获取有很大的影响[8]，信访过程中较高的话语轮换次数有助于将信息和集体理性理念传输给信访者，信访工作人员代表国家与信访者的强交流是引导集体理性和提升信任的重要方式。第二，信访事项涉及面广的特性决定了信访制度影响力较大，通过制度引导，可以在“习惯”“偏好”“好奇心”等方面产生影响民众理性，即有意识地推动集体理性的发展方向“通过个体理性融合为集体理性，通过集体理性影响个体理性，同向个体理性又会反过来强化集体理性，形成正循环”[9]。

当然，信访制度承担润滑剂功能，也需要在制度调整中完成如下几方面工作：第一，强化信访工作者与信访人的互动性，因交流过程中信访工作人员的正向的思维方式会潜移默化的影响信访人的思维方式。有些学者提出信访应当更加正式、威严和程序化，这种信访改革方向，是在用生硬程序取代活生生的体验，是在错误信访功能定位下，重复司法道路，抹杀了信访互动的独特价值。第二，弱化信访人之间的互动性，减少偏激，打破回音室效应②。基于这一原理笔者认为，不能集中强化信访机构，而是继续延续现有的分散式信访机构设置，重点建设网络信访平台，这些措施有助于使“想法流”的局部互动率下降、减少信访者之间面对面的机会，减少循环的流言蜚语和相同想法的不断重复、减少偏激。第三，信访过程中，利用信息技术和大数据的洞察力增加正面思维理性的传播度，帮助人们洞察利益分配机制的合理性，唤起信访者对个人利益之外的社会价值的认可。

（二）为国家机体增添输送正能量的传送带制度

国家的稳定和社会发展离不开内部制度的有机配合，从这个角度来说，运用生态学思维将国家类比为有机体，将各种制度类比为身体的器官，分析结果更为直观。人体需要血液，血液是流动在人的血管和心脏中的一种红色不透明的黏稠液体，有运输、防御、调节人体温度、调节人体渗透压和酸碱平衡四个功能，血液的功能是多效的，也是其他器官发挥作用的重要的依托，是人体对抗疾病的第一道防线。国家作为一个整体，就如同人体一样，需要一种基础制度，根植于其他制度之中，有效的润滑各种制度；既有自己独特的功能，同时又是多效的，也是其他制度的重要依托。当国家机体健康运行时，需要信访制度想血液运输一样进行沟通；当国家机体生病时候，信访制度则像白细胞一样加大、加强工作，配合国家机体的其他器官共同对抗疾病。

信访制度的主体设置特点适合承担此项功能，没有哪种制度主体向信访机构一样遍布存在于国家机关中，我国的信访机构设立在各种国家机关之中的密度就如同血管在各个器官中都存在一样。信访机构广泛存在于人大（心脑系统）、行政机关（运动系统）中，能够有效地双向传达信息，防御或消除伤害性矛盾、调节各系统和各组织的平衡。

当然，信访制度承担此项功能，也需要在制度调整中完成如下几方面工作：第一，信访制度如果成为国家机体的传送带，在功能定位与程序设计方面应着力于政治沟通效果的发挥，“民主参与、建言献策、诉求表达、协商沟通的积极功能将逐步扩大”[10]。不但重视信访制度带走了废物功能（化解不满情绪），同样应重视运输养分功能（解读社会政策、传播正能量、收集意见等）。第二，界分信访承担的纠纷化解功能（作为国家机体的基础免疫存在）与作为“免疫系统”（行政复议制度、司法制度）存在的救济功能的不同。如果将各种不满情绪和矛盾冲突视为侵蚀国家机体的异物，信访制度就是国家机体的第一道防线，各种类型的矛盾问题都可以阻挡一下，但是信访制度不是万能的，就像白细胞和血小板并不能杀害所有病毒和细菌，有一些矛盾越过第一道防线。仲裁、行政复议等制度作为第二道防线化解一部分矛盾，司法机关则是国家免疫的第三道防线，也是最后一道防线，它对吞噬特定病毒效力强劲但不作用于所有病毒和细菌。也就是说，虽然信访制度与其他制度都承担解决纠纷解决功能，但信访制度是第一道防线，化解纠纷是其多效功能的一种，其主要功能是正负能量的传导，而且也主要是在正负能量的传导中实现纠纷的化解，而不是单纯为解决纠纷而存在。

三、信访制度与其他制度的关系定位

为人们所熟知的信访功能之一是信访制度的纠纷解决功能，这一功能与其他制度的纠纷解决功能应当是排他的还是重复的？笔者认为，承担国家纠纷解决功能的制度应当是多系统的，如果只有一项制度单一承担此功能，一旦制度失灵，国家机体可能崩溃；反之，如果制度设计具有相对弹性，一旦某个系统失效，其他正常的系统就会快速的替补工作。现有国家规范性文件中各种纠纷解决机制之间制度功能定位是如何展开的？《信访法》中如何定位信访制度的功能会使承担纠纷解决功能的各项制度更具弹性，更有助于医治国家机体的疾病？

《信访条例》第十四条第二款规定“对依法应当通过诉讼、仲裁、行政复议等法定途径解决的投诉请求，信访人应当依照有关法律、行政法规规定的程序向有关机关提出。”可以看出，《信访条例》中信访与诉讼、仲裁、行政复议等制度之间是排他关系，而非重合关系，能够选择其他救济途径进行维护权益的，信访途径不再受理。但很长一段时间内，信访制度实际运行中，信访部门实际按照信访制度包含其他制度的方式进行掌握的，应当采用诉讼、仲裁、行政复议等途径处理的案件，信访部门也实际受理。在《信访法》制定过程中，如何选择信访功能与其他制度的关系，直接决定了信访功能定位的准确性。未来可供《信访法》法案选择的各个制度之间关系主要有“包含关系”、“重合关系”和“排他关系”三种，选择每种关系的优越性和劣势见表1。

表1 主要救济制度功能关系的优越性和劣势示意图

（一）定位为包含关系的优劣

所谓信访与其他救济途径之间的包含关系是指，信访机关受理与公众权益相关的全部事项，信访救济途径受理范围涵盖了其他救济途径受理的事项。秉持包含关系其实就也意味着基本赞同大信访概念，包含关系是一种信访过程中的现实存在，调查发现，本应通过诉讼、仲裁、行政复议等法定途径解决的投诉请求，信访部门一样受理，如卫计部门按照信访程序受理大量医患纠纷，其实这些纠纷完全是平等民事主体间的纠纷，应当通过民事诉讼解决，再如信访部门受理了大量的对行政行为不服的案件，但是这些案件属于行政复议和行政诉讼的范畴。“大信访”、“信访包含其他救济”的功能定位，充分保障了公民、法人和其他组织的诉权，工作、生活中遇到的大小事件都可以去信访，但这种功能定位，却牺牲了信访救济途径的效能，案件太多效率低下、事事都管却无实质处理权力。

（二）定位为重合关系的优劣

所谓信访与其他救济途径之间的重合关系是指，信访机关仅受理法律、法规明确的事项，信访救济途径受理的案件有其他救济途径同样受理的案件，也有其他救济途径不予受理的案件，具体可以分为“重合选择关系”和“重合前置关系”。在现有的主要几种权利救济途径中，诉讼和仲裁是典型的重合选择关系，当事人可以选择两者之一，救济结果终局，诉讼和仲裁不论在程序上还是处理结果上分离度比较大；而复议和诉讼是典型的重合前置关系，大多数情况下，当事人可以选择复议和诉讼中任何一种方式进行救济，如果选择复议后还可以选择诉讼。如果将信访与其他救济途径的关系定位于重合选择关系，信访事项范围需要法律法规明确、救济结果终局，会使信访救济途径获得独立性和权威性，但信访数量则难以预测，可能带给信访机关人员和专业压力。如果将信访与其他救济途径的关系定位于重合前置关系，笔者建议先信访后诉讼，因为诉讼作为第三方中立裁决相对于行政信访的行政系统内部裁决更加公正，信访前置既可以发挥信访手段的强力协调优势，也不违背司法终局的法治理念，但这种制度设计的难点在于，诉讼对信访的协调结果进行合法性审查难度较大、协调结果的司法审查正当性也有理论障碍。

（三）定位为排他关系的优劣

所谓信访与其他救济途径之间的排他关系是指，信访机关仅受理法律、法规明确的事项，对于应当通过诉讼、仲裁、行政复议等法定途径解决的投诉请求信访机关不予受理，具体可以分为“排他并列”和“排他兜底”。“排他并列”的功能定位，需要更加明确信访的受理事项，因为需要与其他救济途径彼此排他，会使信访受理事项范围比现在的信访受理事项范围窄很多，这种功能定位将更有助于引导信访功能的纠偏，回归信访批评、建议、监督、解决疑难诉求等主要功能，建立民众信访的正确认知，但这种功能定位会使一些案件出现救济空白，消弭了信访制度长期起到的“宣泄器”、“安全阀”功能。“排他兜底”的功能定位，比较接近于现有的《信访条例》，对于其他途径能够获得救济的案件，信访不予受理，对于其他途径不能获得救济的国家机关行为基本都能被信访机关受理，这种功能定位使案件救济无空白，同时不干预其他救济途径、保证其他救济途径的权威性，但信访功能毕竟有限，有些问题不能化解，仍会带来对信访制度和国家建设的负面情绪。

四、结论

（一）明晰信访制度的独特功能。

润滑剂和传送带功能应当是信访制度比较独特的功能。信访受理主体分布广、提起方式便捷、解决问题多样、与民众生活紧密相关的特点决定了信访制度能够如同人体血液一样承担起信息传输和国家机体润滑的功能，并且与其他类似功能的制度相比，作用范围广、效率高。其独特的功能决定信访制度应当被放在国家体制中重要的位置上，且给予其相应的、被尊重的地位。

（二）确认在相同（相似）功能中信访制度的占位。

探讨信访与其他救济制度的关系发现：第一，从现有的制度运行状态来看，“包含关系”的功能定位带来信访功能定位不清，信访效能低等问题，整体弊大于利，不应是未来《信访法》选择的功能定位。第二，“重合关系”、“排他关系”各有利弊，相对而言，当事人有选择权的先信访后诉讼“重合前置”和救济无空白的“排他兜底”方式可以弥补法律救济的空白，保证了救济系统的互补和社会弹性，有助于实现信访事项对社会系统的修复；充当政治系统运行和密切党群关系的白细胞，及时切断消极想法流的社会学习途径；充分发挥信访对国家正常运转的免疫作用，应当是未来《信访法》中处理信访制度与其他制度功能关系的主要备选项。第三，明确信访制度是纠纷化解的第一道防线，虽然化解纠纷的强度不是最大的，但化解纠纷的范围确是最广的。

（三）推进信访制度功能与其他制度功能的契合

笔者认为，观察国家就应当向观察人体一样，人类是最神奇的造物，研究者应当从神秘的人体构造中其吸收更有益的制度建设思路。国家机体发生的各种纠纷和矛盾需要各种制度化解，就如同人体发生的各种病症或者不适健康需要免疫器官。人体免疫功能是一个复杂的过程，是由多系统配合完成的，血液中的白细胞的主要功能是杀灭细菌，抵御炎症，血小板主要在体内发挥止血功能，参与体内免疫发生过程，还有专门的免疫器官承担杀灭细菌和病毒的功能。长期以来，各种规范文件和政策中化解纠纷机制都有所论及，从功能上区分各种机制，但对各种机制如何配合较少建构，造成各种机制的契合度比较差，与人体器官功能之间的完美契合度更是无法相提并论。通过明确信访制度是基础制度地位，推进信访制度功能与其他制度功能的契合是信访功能定位的任务之一。

（四）正确认识信访制度的不足

面对信访洪峰，一些研究者提出信访已经不能发挥积极功能，不但不能化解矛盾，反而造成矛盾聚积，进而提出信访废除论。笔者认为，首先要判断信访洪峰对于国家机体而言是感觉不舒服，还是血液病？国家正在经历经济和社会的快速发展，就如同人体进行剧烈运动时，必然感觉身体酸痛，这些痛感并不是病毒，血液加速流动，是为了营养和废物的运输更加顺畅，也就是说信访量的骤增是可能国家机体快速发展的正常反应，不能一概视为病理现象，过度用药可能造成国家机体的伤害。前些年的信访排名其实就是过度用药，不但没有使国家机体恢复健康，反倒给国家机体带来了过重的负荷。当然，因为跑得有些快，运动过度发生机体病变，就要检查是血液病变（信访制度）还是免疫系统（司法制度）病变，因为需要采用不同的治疗方案。也就是说，即使信访制度功能不足，定位不准，也不能简单被废弃，因其存在具有独特价值，我们需要的是改革。在改革方向上信访制度法治化不是简单复制司法程序，不是重复司法的规范-裁决模式，而是建立其独有的强弱适合的互动方式，发挥好国家机体第一道防线的作用。

注释：

①“想法流”这一概念，是社会物理学在研究大数据时代个人行为、社会行为、社会结构过程中提出的概念。实质是强调物质、能量流动之外的第三种流动性：思想、信息的流动性，并进而探讨由此带来的社会结构、认知结构的演化和变迁。本研究中引入此具有新时代特点的研究视角，更有助于制度建构符合新的时代要求。

② 按照阿莱克斯·彭特兰的研究，“政治观点相似的人们更愿意厮混在一起，而你和这群人待的时间越久，彼此相互打气，潜移默化中，你的观点比以前更加偏激，”这是典型的“回音室效应”。

[1]吴超.中国信访制度回顾与思考[J].创新，2011，05（5）：18-23.

[2]林华.信访性质的溯源性追问[J].中国政法大学学报，2011（6）：15-30.

[3]林莉红．中国行政救济理论与实务[M]．湖北：武汉大学出版社，2000：251-258.

[4]孙大雄.信访制度功能的扭曲与理性回归[J].法商研究，2011（4）：52-55.

[5]刘国乾.行政信访处理纠纷的预设模式检讨[J].法学研究，2014（4）：138-157.

[6][8]阿莱克斯·彭特兰.智慧社会[M].汪小帆，汪容，译.杭州：浙江人民出版社，2015：187，6.

[7][英]维克托·迈尔·舍恩伯格，肯尼思·库克耶.大数据时代：生活、工作和思维的大变革[M].杭州：浙江人民出版社，2012：9.

[9]赵蕾.多元化纠纷解决机制改革的理论提升[N].人民法院报，2016-07-13（002）.

[10]朱维究.信访立法圆桌论坛：从顶层设计角度审视信访法治化[J].理论与改革，2016（1）：118-120.

On Function Orientation of System for Lettersand Visits

JIANG Bing-jing
（SchoolofHumanitiesand Laws,HebeiUniversity of Technology,Tianjin 300401,China）

The function orientation of the system for letters and visitors is amajor theoretical problem,which involves not only the position of the system for letters and visits in the whole national system,but also the construction of specific process for letters and visits.The"market"thinking should be changed into"network"thinking.Meanwhile,the fact that the right reliefhasbecome"unbearableweight"for the system for lettersand visits should be taken into full consideration. The function orientation of the system should be completed correctly,stably and clearly.Society lacks"lubricant system" in guiding the collective rationality and enhancing the trust.In the meantime,there is a lack of"conveyor system" transmitting positive energy in the state body.In that case,the characteristics of the system for letters and visits decide it can perform these functions appropriately.The function of the system for letters and visits is multiple,in which the functions as lubricantand conveyorare unique.It is basic in the system ofdispute solution,which can function as the first defense line in the state body togetherwith othersystems.

system for lettersand visits;function;interaction

D632.8

A

1674-7356（2017）-01-0029-06

10.14081/j.cnki.cn13-1396/g4.2017.01.006

2016-10-18

河北省社会科学基金项目（HB14SH026）；国家信访局理论研究项目（2016AG0103）

蒋冰晶（1980-），女，黑龙江绥棱人，法律系主任，副教授，博士，研究方向：信访制度。

时间：2017-01-14

http：//www.cnki.net/kcms/detail/13.1396.G4.20170114.0910.004.htm l