精准扶贫导向下的财政资金绩效审计

杨毅+郭太平+马艳飞

摘要： 扶贫审计应贯彻落实创新、协调、绿色、开放、共享的发展理念指导，突出财政资金安全，提高扶贫资金绩效。本文论述了以精准扶贫为导向的财政资金绩效审计内容和现实意义，重点分析扶贫审计重点和方法，实现扶贫资金绩效审计的路径和难点，对扶贫绩效审计理论和实践具有一定的借鉴作用。

Abstract： Poverty alleviation audit should carry out the innovation， coordination， green， open and shared development concept guidance， highlight the safety of financial funds， improve the performance of poverty alleviation funds. This paper discusses the content and the practical significance of the performance audit of financial funds with the direction of precision poverty alleviation， focus on analysis of the key points and methods of poverty alleviation， the path and difficulty of realizing the performance audit of poverty alleviation funds. It can be used as reference for the theory and practice of poverty alleviation performance audit.

关键词： 精准扶贫；扶贫资金审计；资金安全；资金绩效

Key words： precise poverty alleviation；poverty alleviation fund audit；capital security；capital performance

中图分类号：F239.42 文献标识码：A 文章编号：1006-4311（2017）15-0041-02

0 引言

习近平总书记多次指出，“扶贫开发推进到今天这样的程度，贵在精准，重在精准，成败之举在于精准”。审计人员要以习近平总书记关于新时期扶贫开发工作的重要战略思想为统领，重点关注精准扶贫、精准脱贫政策落实情况。按照《国民经济和社会发展第十三个五年规划纲要》关于“建立扶贫政策落实情况跟踪审计机制”的要求，推动扶贫政策落实、规范扶贫资金管理、维护扶贫资金安全、提高扶贫资金绩效，保障脱贫攻坚目标如期实现。

1 扶贫资金审计是实现精准扶贫的重要保障

精准扶贫指针对不同贫困区域环境、不同贫困农户状况，运用科学有效程序对扶贫对象实施精确识别、精确帮扶、精确管理的治贫方式，重在从“人”、“钱”两个方面细化方式，确保帮扶措施和效果落实到村到户、到人、因户施策、资金到户，做到精确管理，加强农户信息管理。

扶贫审计坚持创新、协调、绿色、开放、共享的发展理念，检查脱贫工作责任制落实、项目实施和资金管理使用情况，促进精准脱贫精准扶贫政策落到实处。审计中沿着扶贫资金流向，从中央財政专项管理、预算分配、资金拨付到地方使用、项目建设、农民受益等方面实行全环节跟踪审计。在中央财政管理层面，揭示有关部门在扶贫专项资金管理中职能交叉、多头管理，扶贫专项种类多、分配环节多、管理链条长、使用中“小、散、乱”状况仍较突出，影响资金使用绩效等问题。地方财政管理层面，重点揭示了基层监督监管力量薄弱，骗取、套取、侵占扶贫专项资金，以及扶贫资金存量大、拨付使用进度慢、资金统筹整合不到位等问题。

审计中要坚持鼓励创新，对突破原有制度或规定，但有利于扶贫脱贫政策措施落实，有利于维护贫困群众利益，有利于推进财政资金统筹使用和提高资金绩效，有利于资源节约利用和保护生态环境的创新举措，要坚决支持，鼓励探索，积极促进规范和完善，大力推动形成新的制度规范。

2 扶贫资金安全性是绩效审计的前提

由于基层政府的管理水平、企业的社会责任、以及基层民主监督状况等因素制约，部分扶贫项目变成了“企业骗取资金、基层干部谋取私利、管理部门输送利益”的钱袋子。如，部分扶贫项目实施过程中违反招投标程序，由利益相关方承建，涉嫌利益输送。扶贫审计必须坚持问题导向，严肃查处损害国家和人民利益、重大违纪违法、重大履职不到位、重大损失浪费、重大环境污染和资源毁损、重大风险隐患等问题，对以权谋私、假公济私、权钱交易、骗取财政资金、失职渎职、贪污受贿、内幕交易等违法犯罪问题，做到“零容忍”，坚决查处。

同时坚持客观求实，推动建立完善激励和容错、纠错机制。审计中要严格遵循扶贫相关法律法规，以是否符合中央决定精神和重大改革方向作为审计定性判断的标准，实事求是地揭示、分析和反映问题，做到“三个区分”，即把推进改革中因缺乏经验、先行先试出现的失误和错误，同明知故犯的违法违纪行为区分开来；把上级尚无明确限制的探索性试验中的失误和错误，同上级明令禁止后依然我行我素的违法违纪行为区分开来；把为推动发展的无意过失，同为谋取私利的违法违纪行为区分开来，审慎作出结论和处理。

3 绩效审计是落实精准扶贫的重要环节

扶贫资金应着力推动提高扶贫项目的质量和效益，要把绩效理念贯穿扶贫审计工作始终，综合分析经济效益、社会效益和环境效益，促进加快转变经济发展方式，实现更高质量、更有效率、更加公平、更可持续的发展。

开展扶贫绩效审计有利于推进民主法治的建设和加强对权力的监督。扶贫绩效审计目标设定的重点应当是以效果性目标为主线，重在分析原因，突出对精准扶贫政策落实、扶贫资金项目决策权力的制约和监督。扶贫绩效审计应突出对扶贫项目决策的程序、决策的民主化程度及决策执行的效果、决策责任的落实等相关事项上进行审计并分析评价，从而更好地反映权力运行的情况和最终的结果，特别要重点关注决策失误造成的损失浪费及精准扶贫政策未有效贯彻落实等问题。从更深层次上揭露问题，促进精准扶贫精准脱贫政策贯彻落实。

扶贫绩效审计技术方法：一是在审前调查阶段，通过召开审计组会议、咨询专家、集中培训等多种形式，广泛收集各种信息。二是在审计取证过程中，采用审阅法、询问法、观察法、外部调查法和分析法等获取绩效证据。三是在审计分析过程中，以定性分析方法为主，以定量分析方法为辅，采用内容分析法、案例分析法和比较分析法等方法，进行扶贫绩效分析。四是在审计评价过程中，设计可行的扶贫绩效评价指标体系，结合掌握的资料，综合评价扶贫资金绩效。

4 扶贫资金绩效审计重点和方法

4.1 跟踪检查扶贫相关政策落实情况

审计人员应将精准扶贫、精准脱贫相关政策措施落实情况作为国家重大政策措施落实跟踪审计的重点内容。例如关注银行、证券、保险等金融机构贯彻落实农村特别是贫困地区的信贷、结算、保险等金融服务，更好地支持精准扶贫、精准脱贫等重大政策措施落实情况。

①扶贫项目政策落实情况。针对扶贫资金项目实施情况，检查精准扶贫政策落实情况。如部分以赈济贫困为目的工程项目在实施中由于未能有效吸纳贫困人口参与，偏离了以工代赈政策的初衷，未能实现精准扶贫政策目标。

②扶贫资金精准率的审计测试。部分扶贫项目的受惠对象中，贫困群体占比较低，精准率低。原因是贫困户难以承担配套资金而被排除在扶贫项目受益之外，未享受政策实惠。扶贫项目与贫困人口的实际需求脱节。一些地方政府在选择扶贫项目时，更关注本地区社会经济发展、新农村建设和产业发展的需要，较少地考虑贫困群体的实际需求和实际情况，甚至是“面子工程”，造成精准扶贫率较低。

③扶贫资金统筹整合情况。目前，直接参与相关扶贫项目的分配和管理的政府部门包括扶贫办、财政、发改、民政、交通、住建、水利、农业、林业、供销社、残联、红十字会等部门和机构，造成扶贫政策设计标准不统一，项目过于分散。财政专项扶贫资金被划分成多个小专项，各小专项的使用方向既各有侧重，又交叉重复，容易产生多头申报的情况。例如投入贫困地区的教育、环保、水利等专项资金的投向范围存在交叉重复。《审计署办公厅关于进一步加强扶贫审计促进精准扶贫精准脱贫政策落实的意见》，明确要加大扶贫资金统筹整合使用情况审计力度，推动贫困县将资金真正用到扶贫开发、用到建档立卡贫困人口脱贫上来，切实发挥扶贫资金的使用效益。国务院办公厅印发了《关于支持贫困县开展统筹整合使用财政涉农资金试点的意见》，明确了统筹整合各类涉农资金，提高资金使用精准度和效益，按期完成脱贫攻坚任务。

由于涉农资金整合的原则、依据、方式和方法等相关政策并不明确，原资金管理办法未及时修改，资金整合后的使用和管理制度缺失，基层部门和干部对资金整合心存顾虑。针对资金整合中出现的“三不愿”、“三不敢”问题，即主管部门担心失去行政管理权力不愿整合、担心职能被调整不愿整合、担心带来机构和人员编制数缩减不愿整合，地方怕失去专项支持不敢整合、怕得罪专项主管部门不敢整合、怕影响该专项考核和业绩等不敢整合，提出加强规划引领，破除部门分配格局，提高资金整合有效性等审计建议。

4.2 着力检查扶贫项目建设运营情况

贫困人口在扶贫项目的选择、申报、实施和扶贫资金的使用等方面缺少知情权、参与权，导致扶贫规划、项目安排与实际需求脱节。同时，部分扶贫项目建设质量低劣，后续管理工作薄弱，效益难以发挥，造成财政资金较大浪费。

要加大对扶贫开发重点项目建设和运营效果的审计力度，促进扶贫项目发挥实效。扶贫项目从立项准备、资金到位、项目验收，要经过层层审批，项目逐级上报、资金逐级下拨，项目执行效率偏低。針对审计发现的扶贫项目前期审批环节多、时间长、部分项目进展缓慢以及已建成项目闲置等问题，促进部门规范审批流程、加快项目建设、强化项目管理等措施，推进项目尽快建成并投入使用。

4.3 检查党政领导干部履行扶贫政策相关经济责任情况

在党政领导干部经济责任审计中，将扶贫政策落实和扶贫资金整合使用情况及效果作为重要内容。重点检查被审计领导干部任职期间重大扶贫经济决策情况，揭示落实中央和上级扶贫政策措施不到位，扶贫相关决策机制不科学、决策程序不合规、决策事项执行不到位，以及扶贫资金统筹使用中存在的问题，推动积极作为、依法作为、有效作为，切实履行精准脱贫主体责任，加大责任追究力度。

4.4 以厘清扶贫事权管理为突破口，提高扶贫资金绩效

对扶贫工作，目前省、市、县三级分别承担的事权并不十分明确，财权也不清晰；专项扶贫资金分散，涉及多个部门，各个部门的责任也不清晰。审计中要关注省、市两级政府负责的扶贫资金和项目监管责任落实情况，县级政府扶贫项目审批管理责任落实情况和目标、任务、资金和权责“四到县”制度执行情况。各级政府应按照自身事权推进扶贫工作；各部门应以扶贫攻坚规划和重大扶贫项目为平台，加大资金整合力度，确保精准扶贫，集中解决突出问题。

总之，扶贫绩效审计中要深刻领会习近平总书记关于新时期扶贫开发工作的重要战略思想，更好地发挥审计在党和国家监督体系中的重要作用，为协调推进“四个全面”战略布局、实现中华民族伟大复兴的中国梦做出更大贡献！

参考文献：

[1]审计署《关于印发“十三五”国家审计工作发展规划的通知》（审政研发〔2016〕55号）.

[2]《国民经济和社会发展第十三个五年规划纲要》.

[3]审计署《关于进一步加强扶贫审计促进精准扶贫精准脱贫政策落实的意见》（审办农发〔2016〕68号）.

[4]国务院办公厅《关于支持贫困县开展统筹整合使用财政涉农资金试点的意见》（国办发〔2016〕22号）.

[5]党中央、国务院《关于打赢脱贫攻坚战的决定》（中发〔2015〕34号）.

[6]中央办公厅、国务院办公厅印发《深化农村改革综合性实施方案》.

[7]国务院印发《关于推进财政财政资金统筹使用方案的通知》（国发〔2015〕35号）.

[8]国务院2016年1号文《关于落实发展新理念加快农业现代化实现全面小康目标的若干意见》（中发〔2016〕1号）.