我国新能源汽车产业政策执行中的问题及对策

方伶俐，舒 月

(湖北大学 政法与公共管理学院，武汉 430062)

我国新能源汽车产业政策执行中的问题及对策

方伶俐，舒 月

(湖北大学 政法与公共管理学院，武汉 430062)

我国新能源汽车产业政策是国家在生态文明建设背景下出台的，它对缓解能源紧张、改善生态环境以及促进汽车产业升级等方面具有积极意义。但是，该政策在执行中，由于受到政策本身不完善、执行人员执行力不足、目标群体对政策认同度偏低、政策资源严重浪费、政策执行缺乏有效监督和惩处机制等因素影响，政策的执行效果和预期相比存在一定的偏差。本文从政策执行的影响因素入手，通过分析新能源汽车产业政策执行中存在的问题，提出完善政策本身、提高政策执行人员素质、加强政策宣传、提高生产企业准入门槛、建立健全政策执行的监督和惩处机制等解决路径以推进该政策的有效执行。

新能源汽车；产业政策；政策执行；影响

政策执行是政策生命周期中最重要的环节之一，它是将政策理想转化为政策现实、政策目标转化为政策效益的唯一途径，政策执行的有效性事关公共政策的成败。[1]在环境污染和能源匮乏的大背景下，新能源汽车产业的推广政策对国家缓解生态危机和能源危机、推进汽车产业结构升级和促进经济可持续发展等方面具有重大意义。在政策支持下，新能源汽车产业发展迅速，直至2015年底，我国已经超过美国成为全球第一产销大国。但是，该政策在执行中存在着一些问题，导致执行结果和政策目标存在一定的偏差。尤其是，新能源汽车产业推进过程中出现的汽车爆炸和企业骗补等问题，要求我们必须对该产业政策进行深入探索，有效地解决该产业政策执行过程中出现的问题，促使其健康、持续发展。

一、新能源汽车产业政策的内容及执行情况

(一)我国新能源汽车产业政策的主要内容

“十一五”期间，国家设立863计划“节能与新能源汽车重大专项”，此后，政府开始发布大量利好政策鼓励和扶持新能源汽车产业的发展。在新能源汽车生产方面，工信部明确《新能源汽车生产产业及产品准入管理规则》、公布免征车船税的新能源汽车车型并发布了汽车行业蓄电池行业规范条件，科技部明确了新能源汽车发展方向及技术路线。在新能源汽车推广使用方面，财政部明确了私人购买新能源汽车财政补助资金管理办法，国管局出台了政府机关及公共机构购买新能源汽车实施方案，四部委明确了混合动力城市公交客车的示范推广范围和示范城市推广的条件以及补贴办法、公布了符合免征车辆购置税的新能源汽车车型、明确了新能源汽车推广应用的财政支持标准等。在新能源汽车配套设施建设方面，四部委对新能源汽车充电设施建设给予奖励，发改委确定对电动汽车充换电设施用电实行扶持性电价政策。

(二)我国新能源汽车产业政策执行的初步成效

1.新能源汽车生产厂商增多

在国家政策的有力推动下，越来越多的汽车生产商加入到新能源汽车生产大军中。在国内汽车市场中，各自主品牌，例如上汽、江淮、北汽、奇瑞、比亚迪等公司纷纷以新能源汽车为重点发展对象，并投入大量资金和技术加大研发力度，其中比亚迪被誉为“新能源汽车的领导者”；此外，一些合资企业和互联网造车公司也开始上马新能源汽车项目，投入到该产业的生产和研发中，不断壮大了新能源汽车生产大军。

2.新能源汽车商业推广模式得到优化

在国家有关新能源汽车推广应用的意见指导下，新能源汽车的商业推广模式不断优化和创新。陈瑞青和白辰(2015)指出“为突破现实瓶颈，中国车企开始探索分时租赁、定向购买等多重商业模式。”[2]目前，在政府的支持和新能源汽车车企的积极探索下，我国新能源汽车已经初步形成以定向购买模式、融资租赁模式、分时租赁模式以及电商销售模式为主的商业推广模式，并取得了一定的效果。

3.新能源汽车市场进一步开拓

随着产业政策持续加码，新能源汽车市场得到进一步开拓。如图1所示，据中汽协统计数据显示，2011—2015年，我国新能源汽车产销量不断上升，同比增长速度也不断加快。这说明节能、环保的新能源汽车是大势所趋，不仅促使更多企业转战新能源汽车市场，也刺激了更多消费者的购买需求，从而进一步推动了新能源汽车市场的繁荣。

图1 2011—2015年我国新能源汽车产销量

4.新能源汽车技术研发水平逐步提高

技术瓶颈是阻碍新能源汽车产业进一步推进的重要因素。国家通过增加对新能源汽车产业科研的财政资金投入，加强对科研人才的培养，鼓励企业自主创新，并搭建了我国的科研创新平台，为新能源汽车产业的科研与创新创造了良好的环境，进一步增强了我国新能源汽车产业的技术研发能力。

(三)我国新能源汽车产业政策执行的偏差结果

1.财政补贴利用不充分，骗补现象严重

国家的财政资金补贴是新能源汽车产业得以高速发展的一大重要支撑力。但是，近些年来部分企业受利益驱使，虚构产销量骗取财政补贴的现象日发严重。此前，四部委对93家主要新能源车企业进行了专项检查，此后财政部公布了5家骗补车企名单，其涉及骗取新能源汽车补贴金额超过10亿元，严重影响了整个产业的健康发展。

2.技术研发能力有待提高，电池爆炸事件频发

我国新能源汽车相关技术研发水平逐渐提高，但总体研发能力仍有待提高，尤其是关系整个新能源汽车安全的电池技术仍需要进一步研发和探索。由于电池技术不过关导致新能源汽车爆炸的新闻屡有见报，导致大众对新能源汽车的安全性疑虑重生。

3.地方保护主义盛行，政策执行受阻

新能源汽车产业的发展总体呈现不平衡的特征，地方保护盛行导致的不公平竞争和市场割据更是加剧了这种不平衡。研究调查表明，大部分新能源汽车推广试点城市相应推出利于本地产业发展的配套补贴政策，规定受到补贴的汽车生产商必须在本地设立公司、生产本地汽车、采购本地生产的零部件，这实际上是对国家政策的一种附加执行，给新能源汽车产业政策的顺利执行增加了阻碍。

二、新能源汽车产业政策执行的影响因素

公共政策执行的绩效是诸多因素共同作用的结果，影响新能源汽车产业政策执行的因素主要包括：

(一) 政策本身的内容

公共政策本身的内容，包括公共政策目标、公共政策问题建构的因果理论和解决公共政策问题的手段，它决定了公共政策执行的方向和属性。[3]实践表明，质量高的公共政策更利于执行，它一般具有以下特征：政策目标具体、清晰、明确，政策资源充足，政策配套设施完善、政策制定程序合法合理等。因此，新能源汽车产业政策的政策目标是否明确、政策配套设施是否完善以及政策资源是否充足等都影响着新能源汽车产业政策在执行中是否能达到令人满意的效果。

(二) 政策执行人员的意向

政策执行人员拥有一定的自由裁量权，他们对政策的态度直接影响着政策的执行。在这种情况下，执行人员对政策目标越认同，则越会支持和配合该项政策的执行，从而达到更好的执行效果。另一方面，执行人员自身的理解力、执行力、创造力、变通力等素质能力越强，也会提升政策执行的效果。 新能源汽车产业政策执行人员的态度和能力对该政策的执行效果有重要影响。

(三) 目标群体对政策的接受度

目标群体是公共政策的客体，政策能否达到预期目的与目标群体有重要的关系。总的来说，目标群体对某项政策的接受度和认同度越高，越支持该政策的实施，则政策执行的阻力就会越小，政策执行成功的可能性就越大。在新能源汽车产业推广政策的执行中，汽车生产商和消费者对该政策的认同和接受度对整个新能源汽车产业的发展都至关重要。

(四) 政策环境的契合性

政策的制定和执行都不是独立存在的，政策实施过程中涉及的外在政治、经济、社会环境，对政策执行的成效具有重要的影响。国家对新能源汽车产业的重视程度、整个汽车产业的发展状况、社会舆论对新能源汽车的支持情况以及各利益团体对该政策的态度都将影响新能源汽车产业政策的执行效果。

三、新能源汽车产业政策执行中存在的问题

(一)政策本身的问题

1.政策目标不明确

新能源汽车产业推广政策的目标是什么？到底是为了促进汽车行业的结构升级，还是为了缓解能源和生态压力？在2011年发布的《交通运输“十二五”发展规划》①和2014年发布的《国务院办公厅关于加快新能源汽车推广应用的指导意见》②中提到“为促进汽车产业转型升级”、“构建绿色交通体系”“加快新能源汽车的推广应用”；然而在2014年发布的《关于进一步做好新能源汽车推广应用工作的通知》③中指明“为加快新能源汽车产业发展，推进节能减排，促进大气污染治理，经国务院批准，财政部、科技部、工业和信息化部、发展改革委启动了新能源汽车推广应用工作”。公共政策的多元目标增加了对政策执行效果的评价难度。

2.政策计划的盲目性，缺乏具体指导

2009年以来，财政部、科技部、工信部及发改委等出台了一系列决定和规划，力图在全国范围内指导和推进新能源汽车产业发展。但除了具体的税收政策，其他的推广通知以及指导意见多为笼统性的规划和目标，重点突出政策的总体思路和基本原则，在一定程度上并不具有实际的指导作用。2012年，国务院在《节能与新能源汽车产业发展规划(2012―2020年)》中明确指出：到2020年，纯电动汽车和插电式混合动力汽车生产能力达200万辆、累计产销量超过500万辆。④高目标下各地政府和各汽车厂商纷纷“加码”新能源汽车，由于缺乏具体的指导，一些生产厂商在生产技术和产能不达标的情况下盲目扩大生产，这就可能导致生产的新能源汽车质量不过关。而近年来“新能源汽车行驶途中突然爆炸”的新闻时有发生，导致其安全性一再受到外界质疑。

3.政策配套设施不完善

新能源汽车产业虽然在财政支持下发展迅速，但充电桩、充电座等配套设施的不完善一直是制约其进一步发展的重要因素。目前，国家不断加大对新能源汽车产业配套设施的投入，但建设效果却不尽如人意——尤其是电动汽车必需的充电桩的建设：有的建在公司内部，其他车辆根本不能用；有的建在停车场，充电产生的电费开销不多，但停车费却多到几十元，从而导致实际充电成本过高；有的建成后无人指导，变成摆设；有的充电车位被汽油车“霸占”……总之，配套设施尚处于“各自为政”的发展状态，尚不能满足新能源汽车车主的需要，这不利于产业的发展和政策的实施。

(二)政策执行人员的执行力不足

人员是政策执行的主力，政策执行人员的执行能力直接影响政策执行的效果。在国家总体规划中强调各省(区、市)要结合本地区新能源汽车产业发展情况研究制定具体支持措施，但现实中新能源汽车产业政策执行人员却存在执行力不足的问题，主要表现在两个方面：一方面是对政策的附加执行，即在新能源汽车产业政策执行过程中，有些地方政府在国家政策外再附加本地条款，例如大搞地方保护，明令对本地企业加以优惠补贴，限制外地生产的新能源汽车在本地销售；另一方面是对政策的机械执行，即在政策执行过程中照搬政策，却不从实际情况出发，例如部分地方政府不顾本地实际生产能力和市场容量，盲目加大土地、财税扶持，积极吸引投资建厂，却进一步加剧了汽车产能过剩，不利于整个行业的健康发展。

(三)目标群体对政策的认同度不够

在国家大力推进下，越来越多的汽车生产厂商进军新能源汽车行业，同时越来越多的消费者愿意购买新能源汽车，致使新能源汽车市场呈现一片繁荣景象。但是“燃油车”观念在大众认知中已经根深蒂固，生产和消费大军中除了一部分人看重新能源汽车节能环保，大部分人是看中政府为推进新能源汽车提供的各项优惠措施，例如生产新能源汽车的厂商有税收补贴，消费者购买新能源汽车有价格优惠和减免等。此外，公众对新能源汽车这一新生事物缺乏足够了解以及新能源汽车安全事故频发，也降低了其对政策的认同感。目标群体对政策认同感不够，对政策目标认识不清，将会降低政策的执行效果。

(四)政策资源的严重浪费

任何一项政策的执行，都需要人力、物力、财力、信息等资源作为支持后盾。新能源汽车产业执行中资源浪费严重主要表现为对物力和财力的浪费。在国家政策的号召下，部分车企空凭满腔热情纷纷转向新能源汽车市场。一些企业，在缺少核心技术、缺少人才、缺少资金的情况下，盲目上马新能源汽车项目，同时一些生产低速电动汽车的企业，缺少起码的技术和能力，也要生产新能源汽车。这不仅导致生产的新能源汽车质量达不到合格标准，不能投入使用，还可能致使这些企业直接被拖垮。这样一来，不仅没有实现政策效果，反而造成大量资源被浪费，造成国民经济的损失。

(五)政策执行缺乏有效监督和惩处机制

公共政策执行是公民赋予执行者的一种公共权力，它必须同公民意愿保持一致。在缺乏有效制约和监督体制的情况下，执行偏差往往容易使得政策轨迹背离公众利益，从而阻碍政策目标的有效实现。[4]自2009年来，国家投入大量财政资金扶持新能源汽车产业的发展，截至2015年底中央财政累计安排补助资金334.35亿元。但是国家并没有建立有效的监督机制来监督财政资金的补助情况，在实际操作中，个别企业受利益驱动，违反相关法律法规骗取和违规谋取财政补贴，引起了社会的广泛关注。在“骗补”案频频发生后，国家并没有建立严厉的惩处机制来处罚违规企业，只是追回财政补助款并加以一定程度的罚款，这对一些心存侥幸的违规企业并没有起到很大的威吓作用。监督机制不健全、惩处机制不完善致使新能源汽车产业政策在执行过程中屡屡爆出“骗补”丑闻，降低了该政策的执行效果。

四、规范新能源汽车产业政策执行的路径选择

(一) 完善政策本身

1. 明确政策目标，加强对政策的具体引导

政策的制定与出台必须结合产业的发展规律，政策的侧重与完善必须瞄准产业发展的瓶颈，政策的完善程度与产业的发展实际基本一致。[5]政府在发布各项新能源汽车产业政策的规划和指导意见时，应该加强各部门的协作与分工，明确各项政策的目标、执行方法以及侧重点，建立主次关系及政策行动与效果间的因果关系，以便对政策执行的效果进行合理评价。根据市场容量和产能设定可操作性强、切实可行的政策计划，并加强对政策的解释和指导。

2. 完善政策附属配套设施

在新能源汽车附属配套设施的建设中，国家要加大财政投入，同时要鼓励和引导社会资本进入，增加充电桩、充电座以及售后服务网点等数量，对充电站进行联网，并安排专人管理和指导。[6]此外，在充电桩等投建中应考虑产品特性和实际情况，充电桩选址要合理均衡，要把充电桩在市区、在交通要道、在公共场所、在工作单位、在居民小区配套布局起来，尽可能为新能源汽车主营造方便、快捷的服务环境。

(二) 提高政策执行人员的素质，增强执行力

政策执行人员影响政策执行力的过程中，有两种因素特别重要:一是政策执行人员的能力；二是政策执行人员的价值观。[7]提高政策执行人员的素质，首先要加强政策理论与内容的学习，增强政策执行人员对新能源汽车产业政策的认识和理解，促使其结合本地实际情况执行和落实新能源汽车推广政策，树立正确政策价值观破除地方保护主义；此外要对执行人员进行系统培训，增强政策认知能力、实践能力、创新能力、协作能力等政策执行能力，积极发挥执行人员的积极性和创造性，推进新能源汽车产业政策更好地执行和落实。

(三) 加强政策宣传，增强目标群体对政策的认同度

政府要加强对新能源汽车产业政策宣传，并加强对公众的环保教育和社会教育，使其意识到生产和消费驾驶新能源汽车是保护环境和对社会责任的表现，促使其主动投入到新能源汽车产业的生产和消费中。同时通过举办专家讲座、免费乘坐等活动，加深公众对新能源汽车的了解，增强其对新能源汽车产业政策的认同感。

(四) 提高生产企业准入门槛，减少资源浪费

国家要运用宏观调控对市场秩序进行监控和调整，肃清市场的不良风气。要建立严格的新能源汽车企业准入制度，制定科学严格的准入标准，提高生产企业的准入门槛。同时对新能源汽车推广应用推荐车型进行严格的筛选，对新能源生产企业进行严格的资格审查，以减少产能或者技术不达标的企业浑水摸鱼，造成资源浪费的情况。

(五) 建立健全有效的监督机制和严厉的惩处机制

从根本上改善新能源汽车产业推广政策的执行现状，实现政策过程透明公正，必须建立全方面的监督机制。除了建立独立于政府部门外的监督机构，对政策执行的全过程进行监督与制约外，还应该引入公众、新闻媒体、组织协会等社会监督主体，更真实、有效地对政策执行过程和结果进行监控。此外，应该健全和完善惩处机制，对受利益驱动违背政策内容的违规违法行为加大惩处力度，以鞭策新能源汽车行业健康发展。

注释：

①十二五交通运输发展规划-交通规划-中华人民共和国交通运输部 http://www.moc.gov.cn/zhuantizhuanlan/jiaotongguihua/shierwujiaotongyunshufazhanguihua/

②国务院办公厅关于加快新能源汽车推广应用的指导意见 http://www.scio.gov.cn/xwfbh/xwbfbh/wqfbh/33978/34912/xgzc34918/Document/1485478/1485478.htm.

③关于进一步做好新能源汽车推广应用工作的通知 http://www.gov.cn/gzdt/2014-02/08/content_2581804.htm

④国务院关于印发节能与新能源汽车产业发展规划(2012―2020年)的通知 http://www.gov.cn/xxgk/pub/govpublic/mrlm/201207/t20120709_65317.html.

[1]陈庆云.公共政策分析[M].北京：北京大学出版社，2011:153～153.

[2]陈瑞青，白辰. 中国新能源汽车产业发展现状、问题及对策[J]. 汽车工业研究，2015,(1):10～13.

[3]刘小康. 论公共政策执行力及其影响因素[J].新视野, 2013,(5):60～63.

[4]董喜林.行政管理政策执行的制约因素及对策[J].理论导刊，2003,(5):19～21.

[5]卢超，尤建新，戎珂，等.新能源汽车产业政策的国际比较研究[J].科研管理，2014,(12):26～35.

[6]舒月.我国新能源汽车产业发展的困境与对策[J].经营管理者，2016,(23):239～240.

[7]谢晨，何建佳，聂展.影响政策执行力的因素分析及提升策略[J].山西青年管理干部学院学报，2009,22(2):56～59.

责任编辑：郑诗锋

Problems and Countermeasures in the Implementation of New Energy Automobile Industry Policy in China

FANG Ling-li, SHU Yue

(School of Politics and Public Administration, Hubei University, Wuhan 430062, China)

China’s new energy automotive industry policy is the country’s ecological civilization in the context of the introduction of the background, it has a positive significance to ease the energy shortage, improve the ecological environment and promote the upgrading of the automotive industry and so on.However, in the implementation of the policy, because the policy itself is not perfect, lack of executive execution, the target population policy identity is low, serious waste of resources policy, policy implementation, the lack of effective supervision and punishment mechanism and other factors, the effect of the implementation of the policy and is expected to have a certain deviation. From the influence factors of the policy implementation, through the analysis of the existing new energy automobile industry policy implementation problems, this paper puts forward to perfect the policy itself, policy implementation to improve the quality of personnel, strengthen policy advocacy, improve enterprise access threshold, the effective implementation of policy implementation to establish and perfect the supervision and punishment mechanism to solve path to promote the policy.

new energy vehicles; industrial policy; policy implementation; impact

2017-01-15

方伶俐(1981-)，女，湖北黄石人，副教授，博士，硕士生导师，研究方向为公共经济理论与公共政策。 舒 月(1993-)，女，湖北荆州人，2015级在读研究生，研究方向为公共政策。

F42

A

1674-344X(2017)3-0053-05