“无为而治”：基层管理的一个分析框架

李良　莫婷婷

摘要：将“无为而治”的传统道家理念作为分析基层政府与村庄关系的理论框架，审视基层政府在村庄管理中凸显的人事、财务、管理方式上的强压状态而造成基层政府对村庄管理的失控，为改进和完善基层政府对村庄管理提供新的研究视角。

关键词：“无为而治”；基层政府；村庄；管理

中图分类号：D9

文献标识码：A doi：10.19311/j.cnki.1672-3198.2016.18.062

1.引言

从20世纪90年代末开始，基层政府与村庄社区呈现相反的行动趋势：一方面，村庄社区内自治组织与自治资源的得到快速成长，农民迫切的渴望获得自治；另一方面，基层政府对农村社区的控制没有消解反而加剧，甚至在某些问题上比人民公社时期更具控制性。可以说，基层政府的行动逻辑和村庄社区的思维逻辑是背道而驰的。因此，引人道家“無为而治”的理念嵌入基层政府对村庄管理中，以“无为而治”为理论分析框架探讨如何利用这样一个传统的道家思想来改进基层政府对村庄的管理，试图以一个全新的分析视角提供完善两者关系的路径选择。

2.“无为而治”：基层管理的分析框架

无为的理念出自于道家，阐释的是道家应对人与自然、人与社会以及人与自身关系时持有的方式和态度。作为一种价值观念上的指导工具，“无为”是道家达到治身、治国和治天秉持的理念与手段。道家治国方法最鲜明的就是“无为而治”。无为是最高明的“主术”。深谙黄老之道的韩非子说过：“明君无为于上，群臣竦惧乎下。”其又言：“权不欲见，素无为也。”其理论依据是君主当法道以无为处理君臣关系，因为“虚静无为，道之情也”。然而，“无为而治”的治国方式主要有两种途径：一种是由圣人的榜样来倡导人人都修养道德，自我管理以实现社会治理；另一种是注重社会制度的规范，引礼法人道，主要讲究“君无为，臣有为”。而这两种途径恰恰都是基层政府对村庄管理进行管理过程中可以学习和借鉴的。将道家“无为而治”的理念置于村庄管理的过程中，通过“无为而治”的逻辑分析框架来改进和完善基层政府对村庄的管理。

“我无为而民自化”，乃在于“我”（上层管理者）不扰民，顺民意，安民心，从而社会安定。总的来说，在这种社会下基层政府和村庄社区村民之间的关系应当是“我无为而民自化；我好静而民自正；我无事而民自富；我无欲而民自朴”。道家思想所倡导的“无为而治”主要是为统治者量身定做的，这是因为社会治乱的关键在于统治者。总的要求是“爱国治民，能无为乎？”无为，主要是言传身教。老子说：“圣人处无为之事，行无言之教”，很明显，无为是一种处事方式。“以百姓之心为心”，只有心怀百姓，才能“贵以身为天下，若可寄天下。爱以身为天下，若可托天下”，得到百姓的拥戴，从而为建设“太上，不知有之”的理想社会创造条件。基层政府对村庄进行管理，不能试图以传统旧制的强硬手段进行控制，要学会“我无为而民自化”的道家理念，这就要求管理者“以辅万物之自然而不敢为。”即基层管理者既不能任意妄为的去“敢为之”，同时也不能脱离现实的“妄为之”，基层政府可以根据具体的村庄实际情况，因地制宜的规范自身行政行为与对村庄的管理，更有效的采用“无为”却胜“有为”的管理手段。

“无为而治”可以理解为“君无为，臣有为”的君臣之道，不仅可用于维护君民关系，而且可用于加强君臣关系。在道家看来，国家只要以健全的机构设置，完善的法制来保证上令下传，下情上达，就能凭借臣的有为来实现君的无为和百姓安居乐业的“无为”。下有为而上无为。无为而治就是管理者充分利用下属的能动机制，给予其合理的自我管理并促进其自我改进。基层政府在进行村庄管理中，应该更多的将权力下放给村庄，实行村民自治。村民在实行自我管理的过程中体会到自我管理的好处，效率高，效果好；同时更多的激励村干部加强对村庄的和谐管理，下放管理、授权管理，使其更积极主动的完成任务。基层政府所要做的，仅仅是村庄与村民需要什么，基层政府就给予什么；村庄和村民创造什么，基层政府就肯定什么，保护什么。不要以为“无为”无用，老子云“故取天下，常以无事；及其有事，不足以取天下。”村民会自己选择自己的乐意的环境，基层政府无需过多干涉，其要做的就是遵循客观规律，让村庄脱离基层政府的强压政权，实现村民自治的效果，寻求一种“无为状态”。

3.“无为而治”与基层政府对村庄的管理

3.1村干部管理

在村庄社区活动的村干部，实质上其基本身份也是一名村民。然而，基层政府却是以基层政府内部所采用的管理办法对村干部进行激励与约束，换言之，就是将村干部作为基层政府的工作人员来对待一样。一方面以政府内部的制度对其行为进行规范，另一方面通过目标责任的考核制度对其予以适当奖励。目前，基本上所有的村干部工资标准的核定工作，皆是由基层政府进行一手包办。相较于以往，对村干部的目标责任考核制规定的工作任务及内容愈来愈多，具体的指标设置愈加详细，而且物质奖励占激励手段比重高的趋势也愈发明显。

基层政府对村干部的管理，以考核的严密程度不同作为衡量标准，可以将考核办法分成两大类：第一类，记分式考核。基层政府制定了一套针对村干部的考核办法，依据村干部的工作采用量化计分的方式，具体的分数计算有配套的规则体系，根据具体分数对村干部进行考核，并通过分数高低进行奖惩。第二类，非记分式考核。这种考核方式主要是看村干部对重点项目跟进与完成的效果。就奖惩而言，一般不通过计算总分来给予应得的奖励，而是按照具体的项目或任务的完成情况来兑付其应该获得的奖励。

究其原因，基层政府在村干部管理上可以说的“失败的”，一方面过分的控制了村干部的管理，没有能够真正的合理使用人力资源；另一方面通过控制村干部来达到对村庄管理的强权把控，没有实现村庄的良性发展。从道家“无为而治”的角度出发，基层政府要想做到所谓“有所为，有所不为”追求的境界，就应该知人善任，要有伯乐般的想法和精神，能求贤若渴，善于识别人才，在用人上对村干部下放权力和充分信任，做到科学合理的考核村干部的任用。从而，既可以充分调动村干部的主动精神和创造意识，又能更好的对村庄进行有效管理看，以实现村庄在基层政府“无为”管理下的健康发展。

3.2村财务掌控

20世纪90年代末，村委会的财务被基层政府的把控程度愈演愈烈，呈上升趋势。基层政府的干预出自对村委会财务管理混乱的担忧与财务方面的漏洞，然而，这样做不仅会引起村民的不满，甚至会带了不必要的冲突。

基层政府对村级财务控制带来的消极因素：（1）基层政府对村级财务管理的起因是担忧村委会没能力管理好财务，容易出现挪用公款现象，然而基层政府也照样会出现这样的举动；（2）村委会失去了独立管理的财务体系，容易挫伤村干部工作积极性，使其在实际工作中办事效率下降；（3）基层政府收揽财权要收取费用，不仅增加村委额外负担，还加大了基层政府的财务工作量；（4）村里事务的各种开支都须向基层政府请示和报告，这样做法违背了村民自治的初衷。

道家“无为而治”的思想倡导办事理应遵从客观发展趋势、对自然规律的尊重，以“无为”的观念对待和应对现实的处境，根据自然规律的变化，辅佐推动事物自身的发展，避免刻意通过人为力量干预事物的发展，不应为了追求个人利益而背离自然规律的客观事实。正如基层政府对村庄实施财务掌控一样，没能尊重客观规律和村庄现实的发展状况，没有真正了解村庄自身发展的喜好，村民关注的重点在哪，认可的行为是什么，厌烦的态度出自何处等，不重视这样的问题进而造成村民的不满与冲突的发生。如何帮助村庄管理好财务体系是目前基层政府应该重点关注的方面，一切为村庄发展和村民自治为利益来考虑，从村民自身的心里和愿望出发，顺应村庄自身发展规律的客观前提来促进并完善对村庄的管理，从而达到“无为而治”的理想境界。

3.3管片和包村

基层政府通过安插政府工作人员来联系、协助管理指定村的工作，被称之为“干部包村”。基层政府安排专门的人员甚至成立专门机构负责统一管理指定的几个村的工作，被称为“管片”。目前，这样的管理方式依然遗留下在基层政府对村委会的管理，造成基层政府的工作力度始终有增无减。（1）管片制度。大多数基层政府的管片没有形成一个较为独立的管理层级，设立所谓的管理片或者管理区实质上是出于工作方便的需要，发挥衔接与挂钩的效果。具体来说，其主要的任务即依据基层政府党委的工作部署，督促村委完成各项任务，对于村级组织有非常实在的管理权力，仿佛在基层政府与村委间生成了一级正式的管理组织。（2）包村制度。相较于管片制度，包村制度显得更为的普遍化。包村干部已然成为是基层政府与村级组织之间联系和交流的固定渠道。基层政府考核村级组织，实际上也就是对包村干部的考核。在具体村庄事务中，包村干部已经全面介入到村务管理的各项工作。对于村庄的各项管理工作，特别是基层政府安排给村级的任务指标，都由包村干部进行督促并协同村级干部完成。

基层政府对村庄管理中践行“无为而治”的管理思想，关键要在管理方式和管理组织结构上下功夫。想要实现管理方式和管理组织结构上的“无为而治”，就应该建立起一套适合村庄发展又能使基层政府对村庄实施有效管理的组织结构，避免臃肿的层级管理和“强压式”的盯人管理方式。基层政府设置精简而稳定的组织结构来优化对村庄的管理，宽松的管理方式使得村庄在基层政府的管理下并没有高压的态势，这样基层政府和村庄之间就能形成协同管理的理想状态，使管理工作能变灵活机动的开展。

4.“无为而治”与僵局的控制

政府高度强调政令统一，要求基层维护中央和上级权威，而且将其上升到“讲政治”的高度。再具体工作中，为了实现这种“统一”和“权威”，多级政府都有若干举措，但是结果很是不尽如人意。这种被高度强调的控制其实已经陷入了僵局。

4.1基层失望

繁琐的政府运行环境下，基层政府领导人倍感压抑。因为，作为基层政府领导者，其顺理成章的成为上级工作部署的末梢操作者，他们清楚地知道在众多“指标”、“任务”及“要求”里面，哪些是流于形式的工作，哪些是求真务实的事务，哪些又仅是如风过耳的要求，而上一级政府部门基本上是不了解的。因此，基层领导者实际上是位于国家体制的最末端来看待和亲历体制的运行过程，面对出现的各种问题可谓洞若观火。对于村民自治制度，从现实的运转来看，其出现有自治之名而无自治之实的悖论，基层政府集权的程度没有下降反而提升，村民自治组织陷入行政化的困境，沦为基层政府的附属机构。换言之，村民自治政策的初衷和目前运行的效果间形成了巨大的反差。

依据“无为而治”的法则，就基层政府自身而言，上有上一级权力控制，下要面对村庄的管理，夹缝中的基层政府更应该高瞻远虑。基层政府一般会遇到两种情况：一是事关村庄总体发展和全部村庄成员利益的大事，二是对于村庄发展来说无关痛痒的琐碎小事。因此，在面临事务处理的选择时，不应该拘泥于无关紧要的小事，将努力用于完成所谓的小事上造成的“无为”，而应该大事上“有所为”。力求运用“君无为而臣有为”这样管理手段和方法，才有可能实现“君逸臣劳国必兴，君劳臣逸国必衰”般基层政府对村庄管理的目的。

4.2管理脱节

从基层政府与农村社区之间的关系看，管理制度出现严重错位。一方面是村级直接选举的强力推行，村干部的选举产生源自于基层民主的推广与实践；另一方面，基层政府对于村庄工作的管理和控制，也是对村委会行政化趋势加强和控制的过程。这样行政化控制的努力并未达到预期效果。但从整体上看，效果是越来越差了，或者说基层政府对村庄的管理工作显得越来越力不从心。20世纪90年代中期以来，基层政府与村级组织的关系，既保持着紧密的联系，又带有游离的疏远。所谓紧密，是基层政府的控制管理措施不断增加；又谓游离，则更多的表现为两者之间的疏远来源于新的制度变量和社会因素，关系越发紧张，两者之间不协调状况增多。同时，在基层政府对村庄管理工作的脱节之外，还存在基层政府同农村社区生活上的脱节，甚至可以说是基层政府与农民群体之间的脱节。因此，如果说县市对基层政府的控制手段在表面上还相对有效，那么基层政府对村庄的控制手段则贫乏得多，主要是通过交换的方式激励村干部以及通过村账乡管限制村干部的钱袋子，这样的控制实际上只是对村干部的控制甚至是对村干部的部分控制，实际上并没有控制村庄。

道家老子以自然之道为本，把归根复命的原理应用到管理上，主张“为无为则无不治”。其实质上是引导基层政府以“无为”的态度来处理基层政府与村庄的关系，实行“不言”的教导。老子肯定“清靜为天下正”，因而用“治大国若烹小鲜”的妙语来形容清静的无为而治。同时，“无为而治”是基于人性纯朴、积极的认知。“我无为而民自化，我好静而民自正，我无事而民自富，我无欲而民自朴。”人性如果不积极如何“自化、自正、自富”，人性如果不纯朴如何自朴。因此，基层政府要相信村庄和村民的积极性、主动性、创造性，能自主管理放手让村庄实行自我管理，让村民自治制度得到顺利开展。

5.结语

从基层政府的运行现状看，上一级政府有必要赋予基层政府更多的自主权，以减少基层政府对村庄管理的实际成本。因此，通过引入“无为而治”的思想理念，利用基层政府对村庄管理的“无为”手段，来配合村民自治制度的实施，从而实现村庄的自我管理状态，来达到基层政府放权与村庄自我管理稳定的图景。