城镇化进程中农村宅基地退出机制的构建

张磊

摘 要：城镇化进程促进了农村人口向城镇的转移，但也加剧了城镇发展中的土地紧张形势。农村宅基地的退出，对于保障物权、减少纠纷、促进农村发展与城乡融合具有主要意义。我国建国后经过探索和改革，已在宅基地管理方面建立了相关法律和制度，但尚不够健全且贯彻落实不够彻底。农村宅基地的退出，需要强化权属确认机制、建立退出审核机制、健全运行监督机制和完善权益保障机制。

关键词：城镇化进程；农村宅基地；退出机制

在加速推进城镇化建设进程中，随着农村人口向城镇的转移，城镇建设发展用地紧张的问题更加突出。我国农村集体建设用地资源十分丰富，集体建设用地中很大一部分为宅基地，而农村宅基地利用中存在的缺乏规划、大量闲置和买卖纠纷等问题也同样突出。如何构建农村宅基地退出机制，提高农村土地的利用效率和保障农民的合法权益，促进粗放利用的农村宅基地有序退出，成为各级地方政府盘活农地资源、统筹城乡土地资源的主要内容，也是当前农村发展中的焦点。

一、城镇化进程中农村宅基地退出的意义

作为农业大国，土地问题一直是农民生活和农村发展的基础。农村宅基地在保障农民基本生存权利、确保农村社会稳定方面发挥了积极作用。在城镇化进程不断加速的背景下，农村宅基地的退出适应了经济社会发展的客观趋势和要求。

（一）保障物权权能

在法律意义上讲，物权具有四个方面的基本权能，即包括占有、使用、收益和处分。我国目前的法律已经认可了宅基地使用权人享有前三项基本权利，而处分权能却一直存在争议。但在实质上讲，处分权不仅是针对所有权，使用权本身也可以处分。为此，宅基地使用权作为宅基地上的私权，也是可以流转的。如果法律禁止宅基地使用权的流转，显然是对物权处分权能的一种否定。允许宅基地使用权流转，能够有效实现宅基地资源的充分利用。所以，农村宅基地的退出不仅是对法律意义上的物权权能的一种反映，也是农民能够自主处置宅基地资源的一种有效形式，还是在市场经济条件下保障农民自身合法权益的一种重要途径。

（二）解决流转纠纷

按照我国当前的相关法律规定，农村房屋没有国家相关部门颁发的国有土地使用权证，是不允许进行买卖的。但是当前我国很多地区“小产权房”销售的异常火爆，在很大程度上证明了农村宅基地流转所存在的巨大市场价值。而实践中，很多地方销售出去的“小产权房”因为产权方面的问题，经常发生一些摩擦和纠纷。导致这类问题的主要原因，在于我国当前法律的相关规定与居民的实际社会需求之间存在着较大的落差。为此，农村宅基地的退出是满足市场现实需求、解决产权归属不清和化解流转矛盾的客观要求。农村宅基地退出之后，可以实现退出土地的集体化所有，在此基础上有效实现农村土地资源的集约和节约利用。

（三）促进经济发展

长期以来的城乡二元格局，造成城乡发展的不均衡，尤其是农村发展的迟缓和落后。在城乡一体化进程中，切实提高农民收入和促进农村经济发展是解决“三农”问题的关键所在，但目前相对于城镇区域普遍存在的多元化产业而言，单纯依靠农业生产很难实现农民的致富。于是很多农民开始从事非农产业的经营，但是资金短缺成为他们经营过程中所面临的最大难题。而我国目前的法律规定宅基地使用权不能作为担保，就造成农民无法使用宅基地为凭借而从金融机构获得贷款进而解决经营资金不足的问题，降低了农村从事非农产业经营的积极性、制约了农村经济的快速发展。农村宅基地退出是当前农村地区经济发展的客观需要。

（四）推动城乡融合

城乡一体化进程的发展，目的是要促进城市和农村资源的集约化利用和统筹发展，实现城市和农村的相互融合与共同繁荣。随着我国经济体制改革的推进和城镇化的发展，农村大量的人口转移到城市工作和生活，甚至在城市里安家落户，从而使得农村空闲的宅基地变为潜在的市场供给。与此同时，城市的住房制度和房价上涨进一步促进了宅基地使用权的流转。数量众多的进城定居的农民居民先后在城市买房安居，而其农村的房屋很少使用甚至完全废弃。如果禁止农村宅基地使用权的流转，将导致农村宅基地的大量闲置，并造成资源的浪费。为此，农村宅基地退出是盘活农村闲置土地资源、保障城乡一体化进程稳步推进的基础。

二、当前农村宅基地管理制度的内容与实施

建国以来，我国宅基地管理制度经过了私人所有、集体所有、有偿使用和使用权转移等不同阶段，终于形成了我国当前的宅基地管理制度。分析当前宅基地管理制度的构成与实施，对于开展制度创新、构建宅基地退出机制具有重要意义。

（一）当前农村宅基地管理制度的内容

一是坚持集体所有，允许个人使用。根据现行的相关法律规定，宅基地的所有权归农民集体所有，但由农民个人进行使用。宅基地的“集体所有”往往由村级组织加以实施和落实，但是“个人使用”却在很多地方存在不同的做法，因为各地在判定有权使用宅基地的“村民”資格问题上，有着居住、户籍、经济关系等多种标准和各地相应的一些不同规定。

二是保障一户一宅，限制使用面积。目前，农村村民一户只能拥有一处宅基地，且宅基地的面积不能超过省、自治区和直辖市规定的标准。当前各省、自治区和直辖市都规定了本地区的宅基地面积标准，并授权县级政府做进一步细化，以便于政策的实施。关于一户一宅和使用面积方面的规定，既是对农村土地利用的保护，也是对农村公平秩序的维护。

三是着眼福利分配，注重长期使用。农村村民基于农村集体成员的特殊身份，有权免费获得相应的宅基地使用权，并可以在本户存续期间一直占有和使用该宅基地。作为农村村民的“福利”，宅基地使用权和农村土地家庭承包经营权是一致的；在使用期限方面，农村宅基地使用权无固定期限，就是说，只要农户存在，就可以一直享有宅基地的使用权。

四是严格限制权能，保留无偿收回。在以户为单位的宅基地使用权人消亡或宅基地闲置不用时，农民集体可无偿收回。按照当前的规定，农民的宅基地使用权可通过出卖、出租房屋的方式转让宅基地使用权，但如果是房屋买卖，其买者不得是城镇居民。宅基地使用权抵押是法律禁止的，同时法律也规定了农民集体在特定情况下有权无偿收回宅基地。

（二）当前农村宅基地管理制度的实施

我国现有的宅基地管理制度在维护土地公有制、保障广大农民的居住权和保护耕地等方面发挥了重要作用，但在城镇化加速发展背景下，面临着诸多挑战。

一方面是现有制度的执行落实不够充分。宅基地管理方面的制度虽然已经建立并不断完善，但是实践中很多制度未得到有效实施：一是宅基地使用缺乏科学的依据和程序，即宅基地的使用缺乏明确的规划，宅基地的使用方案往往由村干部代替村民会议直接做出；二是一户多宅、面积超标的问题较为突出，即农村宅基地的使用审批制度和监督工作执行得不够严格；三是禁止城镇居民到农村购置宅基地的规定形同虚设，部分地区小产权房交易风生水起；四是宅基地在特定情况下被收回的规定未得到执行，实践中，对于一户多宅、批后不建和户口迁出的农村居民的宅基地，很少有被集体收回的，导致宅基地闲置。

另一方面是部分地方擅自突破现有规定。近年来，一些地方打着“深化改革”和“积极探索”的旗号，擅自突破现有法律制度的规定，自行开展农村宅基地使用权抵押试点工作，并在很大程度上不断扩大试点的范围和提升试点的级别。探索宅基地使用权制度的改革是应该值得肯定和鼓励的，但从法律角度说，擅自突破现有法律规定的行为必须获得相应的授权，否则就有违反现有法律的可能。此外，还有部分地方出台的宅基地管理制度与上级组织甚至是中央出台的规定相违背，导致国家法律和国务院法规的地位受到冲击和威胁。在现有法律制度框架内，如何加强对各地开展的改革和探索进行监督和约束，已成为一项重要的任务。

三、城镇化进程中农村宅基地退出机制的构建

在加速推进城镇化进程、促进城乡一体化融合的背景下，加强农村宅基地管理的制度创新，构建科学合理的农村宅基地有序退出和合理利用机制，已经成为深化农村土地制度改革、提高农村土地利用效率、激发农村发展活力的重要保障。

（一）强化权属确认机制

要以推进确权登记为中心，强化宅基地权属问题的确认。农村集体土地确权登记是解决农村集体土地权属纠纷、落实耕地保护制度和节约用地制度的重要措施。在城镇化进程中，要深入推进农村宅基地的确权登记，强化农民的土地物权意识，进一步明确村集体、农民与宅基地之间的产权关系，更加有效地调动农民土地流转的积极性，方便农民退出宅基地，有效减少土地矛盾和纠纷的发生。

（二）建立退出审核机制

要以完善相关制度为重点，保障宅基地退出的有效审核。当前我国尚未出台专门针对农村宅基地管理方面的法律法规，对农村宅基地的管理主要参考《土地管理法》、《物权法》和《城乡规划法》，造成宅基地退出缺乏明确的法律依据。为此需要制定相应的法律制度，对农村宅基地退出的条件、补偿的办法、运行的过程、退出宅基地的管理等做出明确的规定，建立有效的宅基地退出审核机制。

（三）健全运行监督机制

为保证宅基地退出的有序进行，必须加强对宅基地退出运行过程的监督。农村宅基地的退出意味着农民对宅基地使用权的放弃、农村集体土地资源的扩增，并涉及到土地行政部门对宅基地面积的确认和财政部门对农民退出宅基地补偿的确定。为此，需要加强对宅基地退出运行过程的监督，并加强宅基地退出的信息公开，保证村级组织对退出宅基地的合理利用和科学管理，减少权力腐败行为。

（四）完善权益保障机制

保障宅基地退出的农民的合法权益是维持农村稳定、促进农村发展的关键。为此，需要全面着手，完善宅基地退出后的农民的权益保障：一是要完善经济保障，确保农民获得公平的补偿；二是要完善身份保障，实现农民身份的市民化；三是要完善就业保障，加强农民就业技能的教育和培训并提供信息和机会；四是要完善社会保障，促进城市居民和农村居民在医疗、养老和教育等方面的均等化。

在城镇化进程加速推進的形势下，农村宅基地的退出对于保障物权性质的基本要求、解决自发流转的矛盾纠纷、促进农村的经济发展和推动城乡一体化融合，都具有十分重要的理论和现实意义。农村宅基地的退出，需要立足现有法律制度，尊重地区实际，坚持个体利益引导与村民自愿结合的原则，以制度建设为保障，切实维护好农民合法权益和农村社会问题，全面着手、系统推进，通过制度创新构建起科学合理的系统机制，保障农村宅基地退出的规范化和有序化运行。

参考文献：

[1]曲福田.中国工业化、城镇化进程中的农村土地问题研究[M].北京：经济科学出版社，2010.

[2]刘锐.农村宅基地退出问题再探讨[J].中州学刊，2013（7）.

[3]赵玉红.城镇化进程中农民宅基地退出机制研究[J].辽宁经济，2014（2）.

[4]刘桂峰.我国农村宅基地有偿退出问题研究[J].天津农业科学，2015（4）.