基于供求理论的农村宅基地流转的风险管理研究

吴明发+严金明+陈昊

摘要：为有序推进农村宅基地使用权流转，防范流转风险提供指导，采用文献综合法和归纳总结法，通过全面梳理现有农村宅基地使用权流转及其风险研究文献，在引进新古典经济学的供求理论的基础上，构建了宅基地管制模型分析框架，得出宅基地流转是实现存量建设用地潜力释放的现实理性选择，但需要加强其风险管理研究。进一步研究发现：根据风险是否可控，产生是否放开（限制）宅基地流转的不同观点;不同的宅基地流转模式蕴藏了不同的风险;农户的风险意识大小决定了流转的意愿强弱;宅基地流转的风险管理应与宅基地价值及其对农户的重要性和经济发展水平相适应。文章针对研究结果，提出应加强对宅基地流转风险模式的经验总结，强化不同流转模式下的社会风险评估研究，重点关注基于农户权益保障的宅基地流转的风险管理政策体系研究。

关键词：农村宅基地;流转;风险管理;供求理论

十八届三中全会提出改革完善农村宅基地制度，慎重稳妥推进农村宅基地流转，并在农民住房财产权抵押、担保、转让等方面选择若干试点探索。其后全国人大常委会第十三次会议通过了《关于授权国务院在北京市大兴区等三十三个试点县（市、区）行政区域暂时调整实施有关法律规定的决定》，拉开了宅基地制度改革等“三块地”改革（还包括“农村土地征收，集体经营性建设用地流转”改革，又称“新土改”）的序幕。改革过程中不可避免地带来一定的风险，如何实现风险最小化机会最大化，是该项制度改革成功的关键。因此研究农村宅基地使用权流转的风险管理，可以提前为该项制度改革提供风险防范意识，对改革顺利推进起重要的理论指导意义。

一、 宅基地流转的理论解释

按照新古典经济学的供求理论，土地作为特殊的“商品”，在技术给定的条件下，土地供求能够达到均衡以满足人类的需要。但随着人地矛盾越来越突出，土地供应的有限性，难以满足人类需要的无限性要求，从而产生市场失灵，需要政府干预（如图1）。为便于图1分析，又不影响分析结果，假设：①只有农地和建设用地两种利用形态（建设用地分成宅基地和非宅基地）;②两种用地可以相互转化，但建设用地转化为农地的转换成本远远大于农地转化为建设用地。

在完全市场条件下，建设用地供给具有弹性，并随着市场供给数量的减少，弹性越来越小，直至弹性为零。表现为建设用地的供给曲线由Sc1转变成Sc2;市场均衡价格由P0变化为Pr，数量由0-Qf到保持Qf不变（因为需要保证不少于Q-Qf数量的农地面积来生产农产品以维持人类对农产口的最低需求）。根据这一理论模型可知，在建设用地日益紧缺的现实背景下，只能通过存量建设用地挖潜来满足人类日益增长的用地需求。在宅基地比非宅基地（如国有建设用地）的挖潜成本低得多的条件下，通过宅基地流转挖潜实现存量建设用地潜力释放是现实中的理性选择，也是国家推动这项制度改革的理论依据所在。

二、 宅基地流转的风险之辩

1. 风险可控，应该放开农村宅基地流转。周其仁（2011）认为，农村宅基地流转可以赋予并显化农民更多土地财产权益，拓宽农民融资渠道，增加农民市民化的资本与能力。刘守英（2008）提出开放农村宅基地流转，不但可以盘活宅基地市场，而且可以促进宅基地利用效率和公平性的提高，缓解当前城乡建设用地供需矛盾。林超等（2014）认为开放宅基地流转会引发农村人文伦理破坏、粮食安全威胁，农民权益遭侵犯、宏观调控削弱，政府管理效益受侵犯的风险。吕军书（2012）分析得出放开宅基地市场交易需要防范宅基地抵押、耕地流失、农民权益受损等风险。王兆林等（2013）通过对1 829户农户进行调查分析后得出农户住房问题、保障问题、就业生计问题等是退出农户退出宅基地的主要风险。

2. 风险未知，不应放开或限制农村宅基地流转。张秀智（2009）认为外出务工者对于农村宅基地或房屋的使用需求具有明显的季节性、时段性、目的性，农民工城乡两头占地所造成的土地资源粗放利用实质是农民工为规避社会风险而付出的成本，一旦在城镇失业，返乡后还有退路保障。孟勤国（2005）研究发现宅基地流转潜藏较大风险，当前我国城乡社会保障仍不健全，农村宅基地承担一部分社会保障功能，为农户的生存提供了可靠保证。放开农村宅基地流转，既可能使农民成为潜在的无家可归者，也难以控制城市资本剥夺农户宅基地情况的发生，外业人口的冲击更将加剧村庄内部的分化，破坏村庄熟人社会伦理，农村集体组织固有的成员权结构也将受到冲击。另外，宅基地自由流转也可能带来耕地流失、减少了地方政府财政收入等问题。

三、 宅基地流转的风险模式

不同的流转模式具有不同的风险差异。陈利根等（2012）根据流转政策推动主体的不同，将现有流转模式分为农户自发型、集体主导型和政府推动型。由政府推动宅基地流转，能够充分发挥政府的宏观调控作用，通过置换、城乡建设用地增减挂鉤、地票等形式，显化偏远地区农村宅基地资产价值，从而扩大农民享受资产收益的范围，但因缺乏农民参与，宅基地流转或整治极易成为地方政府增加城镇建设用地指标的捷径，并往往以简单化的空间集聚模式来解决日益复杂的乡村生产、生活、生态空间发展，新建的集中聚居区也普遍存在因宅基地产权的限制性规定，而只能被禁锢为“小产权”，“欲走不能，欲罢不休”，始终游离于城市化的边缘，延缓了城市化融合的步伐，从而造成农民福利损失风险。高圣平等（2007）主张宅基地直接上市流转，这符合效率和公平的双重标准，有助于保护农民利益，从根本上改变土地市场的二元性，但农民自发宅基地流转存在较大的交易风险，毕竟为现行法律之不允许的隐形流转，农民利益不受法律保障。袁铖（2010）认为通过集体经济组织发挥作用来推动宅基地流转，既能发挥市场化机制，也能尽可能保障农民权益，风险较小是当前较好的现实选择，但也需要在二、三产业发达，集体经济组织相对完善的条件下推行。

可见，就上述分类而言，越能保障农民权益，平衡各方收益的宅基地流转模式，带来的风险就越小;市场制比科层制带来的风险要小。一般地，按风险由小到大依次为市场主导型、集体主导型、农民自发型和政府推动型。因此产生发达地区的农户宅基地流转在远郊地区以售卖为主，近郊地区以出租为主;欠发达地区的农户宅基地流转在远郊地区以出租为主，近郊地区以国家征收和买卖为主（郭贯成等，2014）。

四、 宅基地流转的农户风险意识

农户的风险意识与响应，才是推行宅基地流转的前提。作为经济理性的小农，流转意愿越强，流转风险越小。彭长生（2013）在农民分化对农民宅基地流转意愿的影响机制中，得出基于宅基地产权认知形成的价值认知和基于宅基地功能诉求形成的补偿预期是影响农民宅基地流转意愿的主要因素。胡方芳等（2014）研究发现，宅基地具有多重价值和功能，农户是否流转宅基地受宅基地的资产价值大小和社会保障功能替代程度之间的“理性”权衡;更重要的，农户流转意愿并非单纯从经济利用效益角度考量，还考虑农村风土人情等人文价值。因此在广大欠发达地区，宅基地的居住保障功能和人文价值远远大于其经济价值，农户难以割舍土地，流转意愿偏低。职业分化、非农收入、产权认知]、乡土情结、养老需求、家庭供养系数、就业压力、社会保障与房屋数量、借贷需求等内在因素，以及户籍制度改革、流转政策模式等外在因素显著影响了农户宅基地的流转意愿决策（朱新华，2014）。在各项影响因子中，非农收入的影响强度较大;在不同类型的农户中，资产均衡型农户宅基地流转意愿比例高于资产缺乏型农户。但赵国玲等（2009）的研究结论则不同：纯农业型流转意愿较高，其流转行为主要基于生存理性，希望通过流转改变生存环境，并以出售或“以房换房”置换为主要流转方式等。

随着新生代农民工逐步成长，其流转意愿也逐步得到重视。许恒周等（2013）研究表明，宅基地确权显著影响新生代农民工宅基地退出意愿。相比第一代农民工更加关心宅基地的养老保障功能，为老有所归留有空间，多伴宁愿空置农房和土地也不愿意流转宅基地，宅基地确权与否对他们流转决策影响不明显;相反新后代农民工更加希望土地确权，以土地产权为抵押物获得一笔启动资金，以便能够在城镇安居和生活。

五、 宅基地流转的风险管理

宅基地及其农房是亿万农民安身立命之所，体现乡土风貌，因此农村宅基地流转不应仅从资源效率上看待，还应该认识到宅基地的人文价值和保障价值，也即宅基地流转不仅关系到农户从农村居住方式到城市居住方式的转变，还关系到从农村的生产方式到城市生产方式、农村生活方式到城市生活方式的转变，这些变化都需要时间来调适。因此，农村宅基地流转应该与宅基地的价值及其对农户的重要性，以及经济发展水平等相适应，稳步推进而不可操之过急（贺雪峰，2014）。

李瑞琴（2014）认为在流转模式设计中，必须规范政府角色，保障农户主体地位，发挥政府保驾护航的功能;并且宅基地流转必须因地制宜，注重自然环境、民俗风情、文化与历史遗产等有别于城市的无形资产，实施差异化的流转保障、扶持政策，做到对流转农户家庭的合理补偿。于建嵘等（2014）主张推动农村人口非农稳定就业、提升农户人力资本水平、构建城乡一体化的社会保障体系、建立健全农村社会组织、建立土地银行或金融机构以弱化农民对宅基地的依赖;完善农村宅基地产权制度，完成集体土地确权登记发证，建立适应宅基地实际需求的产权安排，将土地需求由土地实体利用权利转为土地收益权利以奠定合理流转基础。胡银根等（2013）建议建立科学完善的拆迁补偿机制，做好宅基地住房保障价值、生产要素价值、期权价值的测算，将更大比例的级差地租收益返还于土地的拥有者农村集体经济组织和农民，加强对新安置点的选址、规划，使其有利于农业生产生活、社会交往、精神文化建设以提升流转收益;开展宅基地福利水平的评估，建立宅基地使用权流转风险保障基金、强化农民职业技能培训提升农民就业能力以防范可能的流转风险。

六、 结语

宅基地制度改革机会与风险并行。宅基地使用权流转既有助于宅基地使用权的利用效率，也有助于保障农民财产权益，但作为农民重要的生存资料，其市场化探索不可能一帆风顺，也必然是一个循序渐进风险消化的过程。因此，一方面，我们不能因为制度改革具有风险就停滞改革，另一方面，我们也要对宅基地制度改革抱着审慎的态度（党国英，2007）。现有关于流转风险之辨、风险模式及农户风险意识、风险管理的研究甚至辩析，为我们控制和防范宅基地流转风险提供了丰富的支撑。同时也存在以下不足，需要进一步深入研究。

1. 流转的风险模式有待进一步细化研究。首先，诸多利弊评价研究往往将宅基地流转等同于宅基地出售、出租、入股、抵押等模式，但在农村土地制度改革创新中，不同的村庄整治模式孕育了丰富的宅基地流转模式，需要进一步细化提炼，以便形成风险可控，可复制、可推广的宅基地流转改革成果。因此，相比于笼统的政策评价，今后或须更加注重针对不同流转模式的风险评价。其次，无论是政府或市场主导的模式划分，还是实体流转或指标流转的模式分类，尽管为我们抓住模式本质、推进相关探索提供了很好的指导，但框架性的原则或评价无法進一步指导各地探索实践，如何在当前已有的经验中，总结出很多具体的做法及其配套条件，如抵押、补偿机制、参与方式等风险控制经验在不同地方的实践及其效果，或许将在今后更有意义。

2. 流转的风险评估与防范机制仍需深入研究。当前的关键在于防患于未然，为政策探索铺平道路。然而当前关于宅基地流转风险的研究，多基于“一刀切”式的定性判断，既缺乏针对具体流转模式的系统风险评价，也忽视了风险的动态性，即风险会随着政策的实施、环境的变化而演变。因此，系统建立关于宅基地流转风险的评价方法，将有助于在政策探索前科学评判相关流转模式的可行性，也将为政策实施后，及时掌握政策成效提供支撑。

3. 基于农户利益视角的风险管理政策仍需具体化。无论是以人为本的发展理念，还是在当前社会风险与冲突日益增多的风险社会背景下，使宅基地流转改革尽可能反应、满足农户意愿至关重要。然而，当前关于保护农户权益的政策建议，如加强社会保障、提升人力资本等仍然较为宏观，政策建议多寄希望于市场或政府两端，却忽视了农民，以及集体经济组织在今后宅基地流转中可能扮演的角色和作用。因此，全面研究基于农户利益视角的风险管理政策的具体化制度化措施体系将具有重要的现实意义。

参考文献：

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基金项目：中国博士后科学基金面上项目“新型城镇化中农村宅基地使用权流转的社会风险预警研究”（项目号：2016M591321）;教育部人文社科青年基金项目“农户宅基地产权认知、流转心态与政府管控研究”（项目号：13YJC630180）;中央在京高校重大成果轉化项目“非首都核心功能疏解的用地规划保障研究”。

作者简介：严金明（1965-），男，汉族，江苏省南通市人，中国人民大学公共管理学院副院长、教授、博士后合作导师，长江学者，研究方向为土地规划与管理、土地经济与政策;吴明发（1977-），男，汉族，江西省南丰县人，中国人民大学公共管理学院土地资源管理博士后，广东海洋大学管理学院副教授，研究方向为土地经济与政策;陈昊（1989-），男，汉族，江苏省南通市人，中国人民大学公共管理学院博士生，研究方向为土地管理与政策。

收稿日期：2017-03-13。