政治与行政二分思想理论及反思

摘要：威尔逊和古德诺在提出政治与行政二分思想基础理论后，有许多对政治与行政二分的不同见解和看法的出现，批判和逆向思维方向上的剖析也不可避免。政治与行政二分的出现对我国行政产生一定的影响，但根据我国国情只有在时间的检验和实践的践行上合适的才是最好的。

关键词：政治与行政 二分 行政

一、政治与行政二分思想的理论

托马斯·伍德罗·威尔逊是现代行政学的鼻祖，他在《政治与行政》中明确阐述了政府功能和政府行为的关系。他指出任何政治体制中的政府都存在两种基本职能，政治既是国家意志的表达功能，行政既是国家意志的执行功能，而这两个功能要很好的协调就必须有一方失去独立性而服从于另一方，两者在相互区别中又相互联系。

马克斯·韦伯提出官僚制，使得政治与行政二分在技术上得以实施，是从威尔逊行政学理论到行政学建立的跨越

这四位对政治与行政二分思想贡献大成者是从政治与行政二分思想的点、线、面上去不断深化的，换句话说即：发现问题、分析问题、解决问题，是一般对待问题的必然逻辑。只是这个过程较长，影响范围较广。

二、政治与行政二分思想的波折

政治与行政二分作为一个新事物出现必然会受到来自各种思想的冲击和评判，它的成长和发展毫无疑问要受到多方的挑战和质疑，在发展的同时，政治与行政二分的研究范围的辐射和国情的变化，也就提供了越来越多的争议点。

最早的罗斯福新政成为了这种反对声音的直接插入点，认为政治是一个与经济相对应的存在领域，为了应付经济危机，政府干预经济，政府活动和政党活动开始纠缠不清，淡化了政治与行政的二分性。发展完善是一个过程，有了这个实践上出现的显著地不同声音之后，政治与行政二分又在理论上受到了质疑。19世纪60年代末70年代初期出现的“新公共行政学派”就否认过政治与行政二分的科学性。虽然有马克斯·韦伯的科层制作为政治与行政二分在实践上的可行性论证，却依然有人根据现实的观察去逆向思维，“新公共管理学派”就提出了行政具有浓厚的政治色彩，公务员和政治官员之间的相互影响不可避免之说，认为政治与行政具有联系性，回避问题还不如解决问题，主张部分高级公务员实行政治任命，让他们承担责任也保持政治敏感度。如此，政治与行政二分就有些名不符实。到90年代，西方国家兴起治理理论，主张通过信任、合作、协商和伙伴关系来确定共同目标，以维护和实现共同利益。这一主张使得政府不再是唯一的管理权力中心，并且强调公民的参与，而且给公共行政人员提出了参与、民主、合法性、透明性、责任性、法治、回应性、有效性八个行政价值，批判了政治与行政二分思想价值中立的行政主张。后来，罗伯特·登哈特夫妇系统的阐述了“新公共服务”的内涵：“新公共服务是关于公共行政在将公共服务、民主治理和公民参与置于中心地位的治理系统中所扮演角色的一系列思想和理论”。新公共服务聚焦的民主政府的职责既不是掌舵也不是划桨，而是提供公共服务，这使得政治的公平、正义和民主与行政的技术、效率处于长期的冲突之中。

如今美国是实行政治与行政二分最为成功的国家，实行立法权、行政权与司法权的三权分立制，把行政单列出来，总统主行政权，国会主立法权，最高法院主司法权。是否如此就是对政治与行政二分的最好诠释，最佳方式？其实未必。首先，三权分立的行政权指的是对外的外交和对内的维护国内和平。行政是按宪法制定的法律授予了执行和行政官员的独立性，与古德诺提出的政治与行政二分中的行政有本质的区别。然而三权分立和中央与地方分权两者相结合足可以提现行政的弊端，中央与地方权力的分立使得行政力量的统一性不够，从而使国家意志在执行上出现问题。中央将国家意志交给地方政治共同体去执行，地方政治共同体可以运用其执行权力予以执行或修正，若修正则改变了由整个国家机关表达的国家意志，二者不再协调。其次，总统选举使得登上宝座的总统受到政党的钳制，在党政分肥的前提下，官职任命考虑的政治问题多于官职工作的需要，出现素质低下、人浮于事、工作效率低下等问题，使得行政受到了政治的很大的影响。这为政治与行政二分的实践方式提出了一个疑问，同样也成为了现代政治与行政二分思想的一个挑战点。

三、政治与行政二分思想的反思

（一）我国无法施行政治与行政二分

政治与行政二分是在多党制这一特定条件下产生的，它与许多国家的政治体制基础就不一样，因而也不存在舶来品的适用性。就如炕头、暖气是中国北方的取暖工具，而空调是南方的取暖和消暑工具，由于气候不同，南方人感叹于北方的炕头却并不因此就在家里设一个炕头，北方人觉得空调是一个很好的消暑工具却不会铺张的去把它也用作取暖。中国的南北就好似世界的东西，我们相互借鉴、彼此学习，却不因此而变得一样、相同，就如同北京奥运会提出的：中国的就是世界的。政治与行政二分也是如此，可以学习却不能够用于平移。

从纵向上来说，中国就是一个超大的封建社会，没有经历过资本主义社会而直接跨越到社会主义阶段的国家，它的政治、经济、社会文化等方面都还没有发育完全，它需要的是集国家和人民的力量来发展自身的实力，即用强有力的国家行政来执行国家意志的表达，实现政治领导下的行政，政治与行政在很大程度上实现一致，以求能在世界民族之林中有一席之地，只有先站稳，才能徐图站好与靠前站好。相比于民主集中制，政治与行政二分对当前的中国来说并不合适。从横向上来说，中国是共产党领导的多党合作和政治协商制度，是一党制，作为一种大的社会环境背景，以多党制为政治前提的政治与行政二分就已然无法在中国实行。

（二）政治与行政二分给我国行政的启示

政治与行政二分不适合我国运用，但是它的理论和已有实践对我国的行政具有相当大的借鉴意义。

首先，政治与行政二分可以使得行政更加具有效率性，我国行政则可以借鉴，让政府充分发挥行政职能，行政权力的相对独立性，可以最大限度的避免党政不分的情况，更可以充分发挥行政机关的职能。政治与行政虽然在我国不能绝对的实行二分，但却可以使政治与行政在某种程度上达到协调，形成良性互动，现如今我国提倡“服务性政府”，行政服务于政治要求，政治考虑人民大众，使得政治与行政有一个很好的良性循环。

其次，政治与行政二分给我国的执政者和行政者提出了思考，在政治领域用行政方式不能解决问题，在行政领域用政治策略也打不到目的。政府的管理的者若能正确的对待政治问题和行政问题，那么在政府决策时就会有不同的行为和方式，能更好的形成问题的创新型解决方案。在对待政治与行政二分的方式上需要有一个客观的评价，既不能一概的否定，也不能不经思考的称赞，在当代深化行政体制改革的时期，要综合我国国情，也必须采取“内联外引”的策略，政治与行政二分思想就是一个很好的“外引”策略，适当加以利用即可进一步促进行政管理学的持续过程。

再次，我国的公务员制度可以说是刚好使得行政可以相独立的很好的前提条件，但是随着公务员制度的不断推进，腐败问题随之而来，如今我国的老虎苍蝇一起抓，其原因之一就在于权力过于集中，而权力问题就在于政治问题，政治是国家意志的表达功能，很好的传达人民的意愿，社会的公平和正义就能得到提高和发展。公务员的职责在于行使国家权力更好的为人民服务，我国行政有这个前提条件，那么就可以运用政治与行政二分的思想好好的完善，让行政稍微单纯一些或者细化职权，使得行政机构能够更好的发挥其应有的水平。

最后，不斷的发展完善我国的行政是一个长期坚持的过程，现阶段我国提出依法治国，正是一个让政治和行政都有法律性规范的好时机，政治有法律的规范，更能表达人民志向，实现国家意志的最优规范表达，行政有法律的规范，有法可依，就能更加清晰有条理，使得提高行政效率不再是一个难题。

参考文献：

[1]伍德罗·威尔逊.行政学之研究[J].国外政治学，1987，（06）.

[2]古德诺.政治与行政[M].北京：华夏出版社，1987.

[3]约翰·克莱顿·托马斯.公共决策中的公民参与：公共管理者的新技能和新策略[M].孙柏英.等译.北京：中国人民大学出版社，2005.

（作者简介：杨柳，研究生在读，单位：西华师范大学，研究方向：行政管理。）