规范政府购买服务岗位的实践与探索

李仁智+杨桂燕

推进政府向社会购买公共服务是党的十八届三中全会做出的一项创新公共服务供给模式、推进政府职能转变、降低行政成本、激发经济社会活力的重要决策。近年來，各地立足实际，相继出台了政府向社会购买服务实施办法。省里以及淄博市也相继出台了《政府向社会力量购买服务实施办法》和《政府购买服务范围审核办法》，明确了“谁来买，买什么，向谁买，怎么买”的问题。但是，政府购买服务岗位作为政府向社会力量购买服务的一种形式，省、市实施办法都没有做出具体的规定。对“谁能买，买多少，按什么程序买，买来之后怎么管”的问题，没有具体的文件规定和遵循规范。为有效解决这些问题，桓台县立足工作实际，积极探索创新，制定形成了一套政府向社会力量购买服务岗位的工作机制和工作规范。

一、背景动因

政府向社会力量购买服务岗位是指政府购买服务岗位主体（以下简称“购买主体”）向符合条件承接政府购买服务的主体以合同形式聘用不担任行政职务、不行使行政权力，从事技术性或辅助性岗位工作的人员。政府购买服务岗位是政府购买服务的一种特殊形式，其实质是一种规范的编外用工行为。长期以来，部分机关事业单位对编外用工随意招、随意用的现象比较突出，编外用工不规范的问题成了困扰各级政府的一个亟需解决的问题。为此，我们对全县机关事业单位编外用工情况进行了调查摸底，经过调查，主要存在以下问题：一是审核审批主体不规范。部门（单位）想聘用编外用工，有的经过了县政府或相关职能部门批准，有的未经批准；有的有政府领导的明确批示依据，有的则没有任何依据。二是经费列支渠道不规范。有的纳入财政预算安排，有的是挤占部门预算经费，有的则是通过非税收入来解决。三是工资待遇不统一。不同岗位人员工资待遇差别较大，有的月工资1000元左右，有的3000元以上。工勤岗位人员工资较低，管理岗位人员工资居中，专技岗位人员工资最高，即使同一岗位，不同单位工资待遇也不相同，工资待遇存在着差异化，没有统一的标准。四是用工方式不规范。有的签订了劳动合同，有的未签订合同；即使签订了劳动合同，方式方法也不一致，有的是部门（单位）直接跟聘用人员签订合同，有的是通过劳务派遣的方式签订合同；另外，缴纳保险也不统一。

编外用工的不规范，不仅给编制使用管理和资源配置带来了困难，任其发展下去也必然会加大财政开支。近年来，在上级部门“严控机构编制，财政供养人员只减不增”的规定下，很多机关事业单位纷纷向县政府申请购买服务岗位来解决编内人员不足的问题。县政府认为，把本应政府承担的临时性、阶段性公共服务事项或辅助性、技术性工作任务，通过购买服务的方式交由社会力量来承担，是降低行政成本，化解编制资源供需矛盾的有效举措，但是必须本着精简节约的原则，既要积极倡导，又要有序推进、严格控制，必须有一个规范推进的程序和办法。正是基于这样一个背景动因，按照县委、县政府的要求，桓台县编办在充分调查研究的基础上，联合财政、人社部门根据省、市《政府向社会力量购买服务实施办法》和《政府购买服务范围审核办法》，研究制定了《政府向社会力量购买服务岗位实施办法（试行）》（以下简称《办法》）。

二、主要做法

针对政府购买服务岗位不规范问题，《办法》对政府购买服务岗位的范围、条件、标准、程序、管理等做了明确界定。

一是明确了购买服务岗位的适用范围。即明确购买主体是全县各级行政机关和参照公务员法管理、具有行政管理职能的事业单位，纳入行政编制管理且经费由财政负担的群团组织也可根据实际需要通过政府购买服务方式提供公共服务。

二是明确了政府购买服务岗位的条件和核定标准。政府购买服务岗位本着精简节约的原则，从严控制，原则上在单位有空编、编内补充人员不及时、不到位的情况下进行购买。用人单位编制已满，新增临时性、阶段性工作任务，编内人员调剂确有困难的；因职责任务增加，现有在职人员不能保证工作正常开展，增加编制暂时有困难的；上级政策、法律法规另有要求的，也可以申请政府购买服务岗位。但是，也同时规定，政府购买服务岗位与其购买主体职责不匹配、不相符的；单位职能弱化，工作任务明显不足的；现有在职人员能保证工作正常开展的，不得申请政府购买服务岗位。

符合政府购买服务岗位条件的，空编单位购买服务岗位数量最多不得突破空编总额，超编满编单位购买服务岗位数量原则上最多不突破部门（单位）编制总量的10%，上级有明确文件规定的，可实行一事一议。政府购买服务岗位实行限期使用、动态调整。政府购买服务岗位使用有效期一般不超过三年。使用期满后，政府购买服务岗位合同自行终止，财政部门停止经费拨付；购买主体因工作需要继续使用的，须按程序重新申报。

三是明确了政府购买服务岗位审核程序。符合政府购买服务岗位条件，确需购买服务岗位的，购买主体于每年3月份或7月份，向机构编制部门提出申请，机构编制部门对政府购买服务岗位的范围和目录进行审核并提出初步审核意见，明确购买服务岗位种类和数量、使用年限，报经县政府批准后，书面反馈购买主体，并抄送财政、人社部门。购买主体依据机构编制部门审核意见向财政部门提报政府购买服务岗位计划。财政部门对购买主体提报的购买计划进行审核，结合机构编制部门审核意见，反馈购买计划，并抄送机构编制部门和人社部门。

四是明确了政府购买服务岗位购买程序。政府购买服务岗位计划预算批复后，购买主体在项目实施前一个月，向财政部门提报购买服务岗位项目实施计划，详细列明具体的购买方式、购买需求等内容，经财政部门审核同意后执行。各购买主体同时为政府购买服务岗位信息公开的主体，按照信息公开的相关规定，在政府购买服务岗位项目实施前20个工作日，通过政府采购相关网站公告其拟实施政府购买服务岗位的背景资料、具体项目、采购方式、承接主体资格、具体服务需求等信息。承接主体确定后，购买主体及时与承接主体签订服务岗位合同，同时报机构编制、人社及财政等部门备案。各购买主体根据预算安排和政府购买服务岗位合同，按照国库集中支付有关规定和拨付程序，将资金直接支付服务岗位的承接主体。

五是明确了政府购买服务岗位人员的规范管理。服务岗位人员由承接主体负责组织招募。政府购买服务岗位人员采取“谁用人、谁管理”的原则，由各购买主体对服务岗位人员进行日常管理。服务岗位人员退回、辞职等情况，购买主体应在5个工作日内通知机构编制、财政和人社部门。工资待遇由财政人社部门根据《中华人民共和国劳动法》的相关规定和县财力水平，按不低于县当年度最低工资标准确定服务岗位人员工资（含个人承担的各项保险费用）。有试用期的，试用期间的工资按劳动合同约定工资的80%执行，且不得低于县当年度最低工资标准。

三、主要成效

《办法》的出台，既使政府购买服务岗位工作有了标准和依据，又达到了既控又疏的目的。

一是解决了机关事业单位编外用工任性、随意的问题。《办法》出台后，任何单位使用编外用工都必须按照《办法》规定的程序，向机构编制部门提出政府购买服务岗位申请，说明人员编制和分布情况、现有编外用工使用情况，政府购买服务岗位依据、购买岗位种类、数量、使用年限及主要职责。机关事业单位未经相关部门核准，一律不得擅自聘用使用编外人员。这些规定的出台，有效解决了长期以来机关事业单位编外用工存在的随意使用、管理缺失、数额失控等问题。

二是解决了审核主体责任不明确的问题。过去，单位使用编外用工不知道由哪个部门审核，即使审核也不规范。《办法》出台后，明确了机构编制、财政、人社部门的相关责任以及具体的审核流程。由机构编制部门负责受理登记，按照省编办、省财政厅《关于印发政府购买服务范围审核办法的通知》（鲁编办发﹝2015﹞4号）规定和要求，综合考虑部门（单位）职责任务、编制员额、人员招录（聘用）等情况，审核提出能否買、买什么、买多少的意见。财政部门负责编制部门预算，向部门批复购买计划。人社部门负责对服务岗位人员用工规范情况进行监督管理。审核主体责任明确后，既让有需求的单位明白向谁买、怎么买、谁管理等问题，又让政府购买服务岗位有了具体的规定和遵循规范，避免了审核部门之间相互推诿。

三是解决了工资待遇不统一问题。为使政府购买服务岗位人员工资待遇有一个统一的规范，人社、财政部门配套制定出台了《关于确定政府向社会力量购买服务岗位人员工资待遇指导线的通知》，就政府向社会力量购买服务岗位的三类人员工资制定了具体的工资指导线，解决了过去工资待遇不统一的问题。一般服务岗位人员有试用期的，试用期工资参照县当年最低工资标准发放（2016年桓台县最低工资标准为1550元/月·人），转正后此类人员工资最高为1940元/月·人。特殊服务岗位人员工资在一般服务岗位人员工资基础上每月增加补贴300元，即试用期工资为1850元/月·人，转正后工资最高为2240元/月·人。技术服务岗位根据职称不同，确定的工资标准也不一样，初级职称人员工资参照一般服务岗位人员工资标准，即试用期工资为1550元/月·人，转正后工资最高为1940元/月·人；中级职称人员工资在初级职称人员工资基础上每月增加300元，即试用期工资为1850元/月·人，转正后工资最高为2240元/月·人；高级职称人员工资在初级职称人员工资基础上每月增加900元，即试用期工资为2450元/月·人，转正后工资最高为2840元/月·人。

四是解决了编外用工管理不规范的问题。《办法》中明确了用工规范管理问题，并且规定所有用工一律采取劳务派遣的方式，人员经费直接由财政部门拨付给劳务派遣公司。服务岗位人员应根据《劳动合同法》的相关规定和购买主体的相关要求，由承接主体与服务岗位人员签订劳动合同。劳动合同的履行和变更、解除和终止等根据《劳动合同法》相关规定执行。服务岗位人员与承接主体签订劳动合同后，各购买主体应及时向机构编制、财政和人社部门备案。机构编制、人社、财政等部门，每年对政府购买服务岗位项目进行评估，形成评估报告。评估结果，作为结算购买服务岗位资金、编制以后年度政府购买服务岗位项目预算等方面的重要参考依据。目前，桓台县已在安监、环保、住建、工商、食药监等部门和领域实施了向社会力量购买服务岗位计划，涉及岗位80多个。自实行政府购买服务岗位以来，有效缓解了机构编制刚性约束与刚性需求之间的突出矛盾，有效规避了机关事业单位使用编外用工存在的风险，较好地解决了使用编外用工方面的管理与监督缺失等一系列问题，将政府购买服务岗位工作纳入了制度化、规范化的良性轨道。

关键词：购买服务 编外用工 编制管理