贵州省赫章县扶贫开发中存在的问题及对策探讨

李雷

摘要：为了完成2018年全部村镇“减贫摘帽”，2020年与全国同步小康的目标，作为国家级贫困县的赫章，任务艰巨而繁重，本文从赫章县扶贫开发取得的成就、存在的问题出发，对扶贫开发中存在的问题进行梳理，并提出对策建议。

关键词：赫章县；扶贫开发；问题；对策

中图分类号：F323.8

文献识别码：A

文章编号：1001-828X（2016）036-000473-04

“贫困是世界各国面临的共同挑战，促进发展、消除贫困，改善民生，实现共同富裕，是人类孜孜以求的理想。”今年11月27日至28日在北京召开的中央扶贫开发工作会议，认为“脱贫攻坚已经到了啃硬骨头、攻坚拔寨的冲刺阶段”。作为国家级贫困县的赫章，在2018年实现全部村镇的减贫摘帽，2020年与全国同步小康，任务十分艰巨。本文就赫章县在国家的大力扶持、自身的努力之下在扶贫开发方面取得的成就以及不足之处进行分析，并提出对策建议，以期能为赫章县的脱贫攻坚，同步小康助力加油。

一、扶贫开发在赫章的实践成果

赫章县位于贵州省西北部，东邻毕节、纳雍，西连威宁，南接六盘水，北界云南省镇雄、彝良。县城距省会贵阳300多公里，距市政府所在地毕节约70公里。自新石器时代就有人类生息繁衍，战国时为夜郎辖地，秦置汉阳县。1985年6月，新华社贵州分社记者刘子富通过内参刊物《国内动态清样》第1278期，以《赫章县有一万二千多户农民断粮，少数民族十分困难却无一人埋怨国家》为题，报道了赫章县海雀村的贫苦状况后，时任中共中央政治局委员、中央书记处书记习仲勋同志作出重要批示。1985年7月24日，刚就任贵州省委书记3天的胡锦涛同志，专程深入赫章县海雀村等地调研。1988年6月，围绕海雀村这类贫困地区的改革发展，经国务院批准，成立中国第一个以“开发扶贫、生态建设、人口控制”为主题的毕节试验区。海雀村由此成为毕节试验区的发祥地。面对全县农业基础条件差、底子薄、生产水平低、农村贫困人口多、贫困程度深、贫困面大、扶贫任务艰巨的实际，县委、政府积极探索、大胆创新、主动作为，涌现出了“时代楷模”文朝荣先进典型，打造出了海雀精准扶贫示范点，农村经济发展和扶贫开发工作迈上新台阶。

（一）因地制宜，经济发展成果显著

1.发展特色产业促农民增收致富

基于赫章山高坡陡、河流深切的地理环境，紧紧围绕“三农”发展目标，走出了一条山地特色高效生态发展道路，农业农村工作取得新成效。一是农业综合生产能力得到明显提高，“1985年至2014年，农民人均纯收入从166元增加到5857元，增长34.28倍；粮食总产量从7.4万吨增加到24.96万吨，增长2.37倍；农村贫困人口发生率从82.4%下降到22.13%”。二是农业结构得到不断优化，特色产业持续发展。核桃种植遍布赫章27个乡镇，“种植面积41万亩；种植中药材15.5万亩、辣椒4.15万亩、蔬菜28万亩、魔芋2万亩、茶叶1万亩、精品水果1.6万亩，收购烤烟10万担，全县生猪、牛、羊存栏分别达44万头、12.41万头、33.8万只。”

2.通过园区建设增强示范引领作用

赫章县农业园区建设经历了从无到有、从小到大、逐渐强大的过程，5个省级农业示范园区：核桃、草地生态畜牧业、平山休闲观光、六曲农业综合开发、茶产业等共同引领中药材、蔬菜、魔芋等农业示范园区快速发展；赫之林食品饮料、鲁源生态农业、红顶农业科技、夜郎春秋、贵州优龙谷等17家企业进驻农业园区，共计完成投资10.08亿元，实现总产值13.5亿元。

3.强化基础设施建设改善人民生活条件

截止2015年建成通村水泥路（油路）700公里，逐步实现村村通；2005年以来，“建成农村饮水工程436处，实施了“同心水窖”12804口，解决了53.3万农村群众饮水安全问题”；加大农村生态环境整治力度，“完成农村危房改造10863户、扶贫生态移民搬迁工程640户、公路沿线民居美化亮化1299户、建成88个行政村农民体育健身工程”。

4.贫困人口大幅减少

2015年赫章县农民人均可支配收入达5857元，同比增长14.6%，农村贫困人口减少5.14万人，其中六曲河镇、古基、哲庄3个乡镇实现省级“减贫摘帽”。

5.农村社会事业快速发展

完成教育项目投资5.9亿元，建成教学楼及配套用房34万平方米，学前教育“混合制”办园模式日趋成熟；农村合作医疗参合率达100%；基本社会保险覆盖率达81.59%，发放农村低保金13573万元、城乡居民社会养老保险金5329万元；农村外出务工劳动力17.9万人；统筹开展各项职业技能培训17651人。

（二）“三精准”在扶贫中的积极探索

1.精准识别

通过安排专项资金、优化制度设置、提高民众参与、加强跟踪监督等方式把贫困群体精准识别出来。解决了“扶持谁”的问题，摸清贫困人口、贫困程度、致贫原因等问题，为精准脱贫打好基础。赫章县实现帮扶全覆盖，每个贫困村有一个县直单位定点帮扶，省市在赫章县也有帮扶点。赫章县各县直部门选派党员干部进村驻扎，开展摸底调查，并提出脱贫策略，做到因户、因人施策。

2.精准帮扶

在精准识别的基础之上，从因灾、因病、因学、缺技术、缺劳力、缺发展资金等方面对贫困户的致贫原因进行梳理，分类施策，制定差别化的帮扶措施，集中各方面的力量予以综合扶持。选派专人实施扶贫，解决了“谁来扶”的问题，落实扶贫开发工作，做到分工明确、责任清晰、任务到人、考核到位。在解决好“谁来扶”以后就是“怎么扶”的问题，按照贫困村镇和贫困人口的具体情况，实施“两个一批”工程，逐步实现“造血”与“输血”并举。一是“发展生产脱贫一批”，创造条件，支持有生产能力的贫困群众依靠自己的双手开创美好明天，立足本地资源，实现就地脱贫，实施核桃产业、养殖业（养羊、养牛、養土鸡、养野猪、养蜂等）、樱桃产业、观光农业等，发放扶贫款与市场销售结合，增加贫困群众收入。二是“发展教育脱贫一批，治贫先治愚，扶贫先扶智，”积极争取国家教育经费对赫章县的支持，改善办学基础条件，充分利用特岗教师制度和高层次人才引进制度，为赫章县的教育事业注入了新鲜的血液。针对留守儿童，开展由教师、村干部和乡镇干部连带负责的留守儿童关爱活动。

3.精准管理

按照返贫即入、脱贫即出的原则，建立动态检测机制，实时更新数据；另外，在项目安排、资金管理等方面全程监管，不仅关注贫困群众，还对已经脱贫的群众和处在贫困边缘的非贫困群体进行关注，进行长期跟踪。提前发现可能的返贫和进入贫困的因素，将其消灭在萌芽状态。关于项目和资金的监管方面，对资料的申报、资金去向和项目发展情况有一套成熟的管理机制，例如对申报人是否是已经建档立卡的人员，资金是否直接打到贫困群众手中，后期的资金是否用在申报项目上的检查等，在精准管理方面成果明显。

（三）移民搬迁、社保兜底实行最后攻坚

赫章县的扶贫开发和全国的其他贫困地区一样，也到了“啃硬骨头”的时候，在这扶贫攻坚的最后阶段，针对客观原因和自身条件的无法改变，采用移民搬迁和社保兜底来实施最后攻坚。一是生态移民搬迁，也就是国家“五个一批”中的易地搬迁脱贫一批，赫章县的每一个贫困村镇，在贫困人口自身具有生产能力，而自然地理环境恶劣，没有生产资料实现生产力生产的地方，就把贫困人口实行统一规划，整体搬迁。并解决好“搬得出、留得住、能就业、有保障”的问题。在赫章县的发展历程中，在部分乡镇实施了移民搬迁，但是由于没有解决好生产生活的问题，搬迁到移民点以后，生产资料（如土地）距生活区过远，居住点又没有解决移民的生存问题，导致移民搬迁后回流严重。目前赫章县实施的移民搬迁实施统一规划，集体搬迁，结合工业园区的建设、用工问题，很好的解决了“搬得出、留得住、能就业、有保障”问题。做得好的案例有妈姑铅锌矿沉陷区搬迁、雉街大小凉山生态移民搬迁等。很好解决了生产资料和生产条件不足或缺乏导致的贫困问题。二是社会兜底。解决没有生产能力的問题，社会有充分的生产资料，但是由于市场或自然的竞争，“对贫困人口中完全或部分丧失劳动能力的人，赫章实施了社会保障兜底政策，统筹协调农村扶贫标准和农村低保标准，加大了各种形式的社会救助力度。加强医疗保险和医疗救助，新型农村合作医疗和大病保险政策等都开始对贫困人口开放”。旧

二、赫章县扶贫开发存在的问题

（一）贫困人口量大、面广、程度深

“2014年，赫章县农民人均可支配收入5857元，仅为全国平均水平10489元的一半，与全省6671元、全市6223元的平均水平相比，分别相差814元、366元。2013年、2014年赫章县分别减少贫困乡镇2个、3个，减少农村贫困人口5.03万人、5.14万人，但仍有贫困乡镇16个、贫困人口12.38万人，与2018年实现全县“减贫摘帽”目标相比，需每年减少贫困乡镇5个以上、贫困人口5.66万人以上；与贵州省提出的到2017年实现贫困县农村居民人均可支配收入达到8000元以上，年均增速需达10.95%以上，要实质上实现这一目标十分困难”。凹赫章县的贫困现状依然是量大、面广，程度深。脱贫任务艰巨而繁重。

（二）“供给与需求错位”矛盾突出

1.贫困群众未精准识别，导致瞄准偏差

精准识别是开展精准扶贫的基础，关键在于统计数据的准确性，主要体现在以下几个方面：

一是贫困群众收入难以统计。虽然我省有着明确的贫困线的收入标准，但是由于收入来源的多样性，统计数据的庞杂性，导致收入统计不完全，以收入作为标准划分贫困困难。二是存在徇私的可能。对贫困家庭和人口的识别和建档立卡工作是由基层的村委会来完成，村干部为了工作的开展和其他的原因，存在扶贫对象识别的故意偏差。三是由于大多有思想和能力的青壮年劳动力均已外出务工，真正的贫困群众被边缘化，失去话语权，为了保证民主评议的公正性，而对识别对象举行的公示，变成了一种形式。由于以上种种原因，导致基础数据失真，存在瞄准对象偏差，造成真正需要扶持的贫困对象被排斥在政策之外。

2.治策错位，导致效率低下

由于精准扶贫需要有高度的精确性，需要因户因人制宜地采取帮扶措施。赫章县和全国的其他许多贫困地方一样，“扶贫资源（包括专项扶贫资金和部门扶贫资金）通常都是与项目捆在一起，缺乏足够的灵活性。”扶贫项目由上级主管部门确定，地方政府根据上级的项目要求编资料去争取。但是由于贫困群众的需求是多样性的和不断变化的。导致扶贫供给与实际需求脱节，一些贫困群众需要的项目没有资金、政策支持，而不需要的项目又有资金来源。这不仅会导致扶贫精准度的下降，生产积极性降低，还会造成资源浪费，为完成数字任务而完成数字任务。

3.指标控制，贫困群众不能全覆盖

分配到每个村的贫困人口名额，是由上级部门确定，然后再按比例分配，不能包括全部的贫困群众。而扶贫资源只针对已经建档立卡的贫困群众。部分真正贫困的群众被排除在政策之外。

（三）扶贫资源投入及使用效果不足

1.资金投入总量不足

贫困面广，政府财力有限，扶贫资金分派到贫困群众后明显不足；“‘十二五以来，赫章县共争取到财政扶贫资金41671.8万元。”从2011年至2014年，平均每年只争取到国家扶贫资金8334.38万元，按五年的平均贫困人口为20万人计，每人每年可以分摊到416.7元。

2.地方财政资金困乏

赫章县是国家级贫困县，没有财政资金配套，使扶贫项目没有预期效果。项目建设都是依靠国家的优惠政策，从国家开发银行或者农业发展银行贷款实施。县财政收入仅能满足财政供养人员的吃饭问题，所有的项目建设，基本没有地方财政配套，在贷款时允诺的地方配套部分，往往不能兑现。银行贷款拨付到一定比例以后，就要求地方兑现承诺部分的比例，否则资金就不拨付，如此一来项目就进入停滞，扶贫项目达不到预期的效果。

3.资金使用效率低

存在扶贫形象工程，资金投入缺乏科学性，难以产生综合效益。扶贫资源下拨到县以后，一方面，为了树立典型，资源会被集聚到固定的村寨，造成扶贫资源的过度集中，边际效益降低；另一方面，一些偏远的贫困村寨却连基本的温饱问题都解决不了。再者，在同一个贫困村，为了避免矛盾，实施平均主义，将扶贫资源平均分配到各个贫困户手中，不能集中资源，形成自我发展能力，相反还造成了“等、靠、要”的懒惰思想。

（四）贫困户能力弱与劳动力空心化并存

1.贫困人口发展的内生动力不足

随着九年义务教育的普及，文盲、半文盲的比例不断降低，但是随着信息时代的到来，知识成为主要的生产资料，“识字”已不能满足社会发展的需要。“全县12.38万贫困人口中，文化水平均在初中以下，”由于退学早，环境封闭，久而久之便步入同村老一辈的后程，因没有与外界进行接触，认为现在的贫困状态就是生活本该具有的模样，最终就是不思进取，安于现状，失去发展的积极性。另外，从20世纪八十年代中期实施扶贫开始，大力给予物资救助，形成的“等、靠、要”思想严重，甚至就在县城周边，把成为贫困户、吃低保看成是一种理所当然的毫无羞耻愧疚之心的行为。

2.自然地理环境恶劣，客观条件差

赫章县的生存环境曾被联合国教科文组织评为不适宜人类居住的地区之一，客观的自然地理环境十分恶劣。一是山高坡陡，不适宜普通农作物的耕种；二是生态脆弱，容易造成水土流失、泥石流、山体滑坡和石漠化；三是沟壑纵横，交通不便，赫章县至今与外界建立的唯一高速路是毕威高速，也因为赫章刚好处在毕节和威宁的中间，搭了便车，由于山峦重叠，道路修建不是桥梁就是隧道，建设成本十分昂贵。因此，造成的产品的物流成本居高不下。

3.扶贫项目缺乏劳动力支撑

一是，现有农村发展劳动力不足。青壮年劳动力大量流入城市以后，农村产业发展和基础设施建设缺乏优质劳动力支撑。随着工业化、城镇化的不断推进，农业比较效益的低下，多数年轻人都不愿从事农业生产；农村“空巢化”，农村劳动力大量向非农产业转移，外出务工，留下来的是老人和儿童，现有农村发展劳动力不足。二是贫困的代际传递，导致未来发展的劳动力不足。由于贫困，有思路和想法的青壮年劳动力都外出谋求生计，没有思路的留在村落里从事传统的作业，一方面造成大量的留守儿童，另一方面，造成思想僵化，两者都造成未来劳动力的社会竞争力差，形成贫困的传递。

三、对策建议

要深入推进新时期的扶贫开发工作，实现全面建成小康路上“不让任何一个人掉队”的宏伟目标，必须解决好当前扶贫工作中存在的问题。针对赫章縣扶贫开发工作中存在的问题，提出以下对策建议：

（一）增强责任感，深化对扶贫开发的认识

1.认识到扶贫开发工作只有进行时

“贫困”是一个不断变化发展的概念，贫困的划分标准也是不断变化的，在所有人群的对比中，总是存在差别，在社会的划分中，总是有那么一群人处于社会的底层。所以扶贫开发工作只有进行时，没有完成时。

应该看到赫章县实现“脱贫攻坚”任务的艰巨性，认识到困难，勇敢面对贫困现实。针对已经取得的成就，应该认真进行可行性研究，不能跟风，邯郸学步。就已经建立的各个园区，站在全国乃至是世界的角度上，盘活这一批资产，不能形成“鬼城”；已经建设的移民搬迁工程，要解决好移民的生产生活问题。具体做法是：第一、再次对全县的资源情况进行详实的核查，并结合社会发展的趋势，突出特色，发展特色产业；第二是在第一的基础上，调整产业规划，将农业与工业相衔接，加大招商引资力度，充实产业发展的资本力量，以农产品的加工销售促进农民增收致富；第三是将移民搬迁与园区建设统一规划，一方面解决搬迁群众的就业问题，另一方面解决工业发展所需劳动力不足问题。第四是解决“两头在外”问题。在原材料一头，根据本地资源建立产业链条；在市场一头，争取国家政策，实施物流补贴。

2.增强扶贫开发工作执行者的责任感

国家有大政方针，地方政府有抓落实的具体措施，扶贫开发工作开展的好坏，根本之处在于政策的执行，要提高脱贫攻坚的成效，需要从以下几点着手：一是全心全意为人民服务的心，处在基层的工作者，应将人民对美好生活的愿望作为奋斗的目标，将真心实意为了人民发展，也确实能够带动一个地方脱贫致富的人放在脱贫致富的岗位上；二是在赫章县这样的国家级贫困县，干部考核提拔应提高从事脱贫攻坚工作人员的考核比例，并将实际脱贫绩效作为关键性考核指标，将对社会的贡献和个人价值有机结合，真正体现社会公平，调动工作的积极性，取得更大的脱贫攻坚成效；三是进一步深化“三个精准”工作，严肃惩处人为偏差；四是发挥工作的主动性和积极性，复查和记录脱贫致富情况，时刻关注可能出现的返贫情况，根据“减帽不减政策”、“不让一个人掉队”的要求，实时更新统计数据。杜绝扶贫的形式主义和扶贫攻坚的数据脱贫。

（二）扶贫资源从“供给主导”变为“需求主导”

由于我国的扶贫工作是由政府主导，导致在扶贫项目的选择，扶贫思路的确定等方面都是政府说了算。“供给主导型”的扶贫决策模式会有很多弊端，即在有限的资源条件下，贫困群众生产生活急需的扶贫资源供给不足，而涉及“达标评比”等政绩工程却大量过剩，造成扶贫资源的严重浪费。因此要改变扶贫资源的决策程序，建立贫困户资源需求表达机制，让贫困户能通过直接或间接的渠道充分表达对扶贫资源需求选择的意见，并由有关专业人士进行完善和评估认为可行后，派驻专业人员进行指导生产。另一方面要加强监管，建立贫困户评议官员政绩的考核体系，杜绝形象工程。同时建立精准帮扶的过失追究制和公众监督举报制度，确保精准帮扶的公开透明和科学有效，将扶贫资源真正投放到贫困户的手中。这样不仅把扶贫资源投放到贫困户手中，而且还要使帮扶资源的提供符合贫困户的需求，贫困群众不仅有资源生产，而且愿意生产。

（三）建立扶贫机制，用活扶贫资源

1.完善综合扶贫机制

建立扶贫部门主导，其他相关职能部门高效联动的综合扶贫机制，形成统筹使用扶贫发展资源的综合扶贫格局，提升扶贫攻坚工作的综合效益。扶贫不单是扶贫办一个部门的事情，县直各个部门都应该围绕扶贫开发工作，不仅要完成分配到手上的任务，还应该具有积极的态度，为脱贫攻坚建言献策，贡献自己的力量。同时在明确责任的基础上，建立扶贫工作各负其责的严格的责任追究机制，问题出在那个环节，就追究那个相关责任部门的责任。

2.建立扶貧项目资源整合机制

作为国家级的贫困县，靠自身的力量是完全不行的，为此，在思想上着力形成以国家财政扶贫资金为主，相关行业部门资源和社会力量为辅的扶贫资源投入体系，在行动上，要对国家的扶贫开发，脱贫攻坚的政策熟悉、吃透，吃准，结合本县实际，积极对接沟通，争取更大的扶贫资源投向赫章县。除了借助外力，还应考虑自身未来的发展，创造条件，大力发展县域经济，实现靠自己的双手勤劳致富。再者整合各项涉农资金，形成合力，变“大水漫灌”为“精准滴灌”，不断提高扶贫资金的使用效率。充分发挥东西协作对口帮扶、中直单位对口帮扶、企业扶贫等社会扶贫的力量，不断优化社会扶贫爱心平台建设，拓展平台功能，丰富平台内容，把社会扶贫资源与扶贫需求连接起来。

3.完善巩固已有产业的发展机制

针对赫章自然地理环境的特殊性，积极搭建政府与科研院所合作平台，在核桃、中药材、樱桃、黑山羊养殖、蜜蜂养殖等农副产品和优势特色农业产业中建立研发点。一是为研发提供基地，二是为产业发展提供技术和营销思路指导。在既有开发建设的基础上，培育优化核桃品种，扩大种植面积，延长核桃产业链，在核桃工艺品、核桃乳生产，旅游纪念品等方面加大投入，积极参加各种政府搭台的展销会，树立并强化品牌，提高知名度，使赫章核桃走出赫章走，出贵州，冲向世界。在发展中药材种植的基础上，加大招商引资力度，引进制药企业，进驻园区，建立农户家企业机制，使药农分享更多的产品利润。加快旅游景点、观光农业点建设，形成旅游带。利用已经兴盛的樱桃节，主打赫章樱桃的优点，研究樱桃的运输，加工工艺，走出赫章，实现享名创收。赫章黑山羊素有生态自然的特点，在迅猛发展的同时，应加强经营管理，提高防治疫情市场营销和羊肉深加工的能力。赫章还可以发展的有大韭菜坪的天上花海、小韭菜坪贵州最高峰和落布石林、可乐古夜郎遗址、水塘国家深林公园、双龙飞瀑、古夜郎黄毛猪养殖、嫩包谷阿穴酒和土酒药醉食汇酒等。

（四）采用综合手段，为扶贫开发提供人力资源保障

1.“扶贫先扶智”，大力发展教育培训

一是农村九年义务教育。继续加大对农村基础教育基础设施的建设，优化师资队伍，保障入学儿童的生活学习。用高收入和荣誉感留住优秀教师。抓住国家教育投入向西部、边远贫困山区倾斜的机会，进一步巩固加强教育基础设施的建设，改善教师教学，学生学习的环境；老师是所有教育资源中最为重要的资源，要用高收入和荣誉感弥补赫章县生活工作环境的不足，吸引并留住优秀的教师。二是发展特色农业和农产品加工业，把工厂建在家门口，解决留守儿童关爱缺失问题；三是加强职业技能培训，充分整合培训资源，加大劳务人员的培训，搞好培训、转移、就业衔接，提高劳动力的产出能力。四是建立完善严格的培训考核制度，严禁虚报冒领培训经费。五是务工人员要走出去，学回来，在职业技能教育培训后要走出去，到东部沿海发达地区去学习先进的技术、管理知识、经营理念，进行资本积累，了解市场需求后，回到家乡创业致富。六是实施交流生计划，在每年两假（暑假及寒假），让东部沿海发达地区的在学儿童与西部贫困地区儿童进行交流，体验各自的生活，开阔眼界，不做井底之蛙。

2.为扶贫开发提供智力支持

一是“抓住中央统战部、台盟中央、省委统战部、深圳市福田区、重庆市北部新区联系帮扶赫章县的机遇，争取‘博士服务团等更多领域的尖端人才进驻指导和挂职帮扶，不仅为县域经济发展提供智力支持”，还可以争取到更多的扶贫开发资源。二是发展高附加值的产业，继续扩大核桃和中草药的种植，提高收益，达到留在家乡也可以发财致富的目的。三是就近就业，解决留守儿童和空巢老人问题。三是继续加强对策第一条，靠教育解决知识问题，交流开阔眼界，阻断贫困的代际传递。