浅析农机购置补贴政策的现状及发展完善

路曼

摘 要：农业是国民经济的基础，粮食是基础的基础。购置农业机械有利于提高粮食产量、推进农业现代化发展，对于提高粮食产量、改善农民生产生活、促进农业发展有着重大意义。近年来，政府对农机购置补贴政策的重视程度不断提高，推进了农业现代化进程。在全面总结政策推行现状的基础上，明确政策执行中遇到的问题和面临的困境，并在科学理念的指引下实现进一步的完善與发展。

关键词：农业 农机 购置补贴

中图分类号：F323.3 文献标识码：A 文章编号：1672-3791（2017）03（a）-0111-03

1 背景：农机购置补贴政策现状及必要性分析

农机购置补贴政策，具体说来就是政府承担农业机具购置的一部分费用，其补贴对象主要是农业从业者和各类合作组织。我国农机购置补贴政策起始于2004年，2004年11月1日生效的《中华人民共和国农业机械化促进法》第二十七条规定，中央财政、省级财政应当分别安排专项资金，对农民和农业生产经营组织购买国家支持推广的先进适用的农业机械给予补贴。当年中央政府投入0.7亿元，此后中央农机补贴金额快速增长。农机补贴政策从开始实施到现在，走过了一个不断完善的过程，补贴具体办法、范围、对象等都在不断完善。

以河北省×市为例，其农机购置补贴资金规模已达到10 872.5万元，其中，中央补贴资金10 660万元，省级补贴资金212.5万元，惠及所有县市区。而且，根据该市农业发展的具体情况，政府部门对购置玉米联合收获机的农户进行了重点倾斜，对购置玉米联合收获机的农户优先供应，全市补贴玉米联合收获机1 068台，其中大型自走式玉米联合收获机有610台。并且，在确定补贴机具、限定补贴额和补贴机具价格，以及确定补贴受益对象等方面做出了工作安排。

不可否认，农机购置补贴政策对农业发展发挥着巨大作用，无论从市场经济发展规律，还是从我国农业发展现状来看，农机购置补贴政策的实施都具有极大的必要性。

第一，市场不是万能的，市场的特性决定了政府有必要进行宏观调控。一方面，农业是国民经济的基础产业，是国家所有工业部门和人类生存的最根本的物质来源，对于维护国家经济社会稳定和国家安全具有基础性作用，同时，农业还具有保护生态环境的功能。另一方面，农业所需的投资多，而又回收慢、产出低、风险大，这些不利因素使得资本、人力、土地等生产要素趋于从农业流向其他产业。因此，如果单由市场分配经济要素，农业的发展将受到很大影响，不仅事关经济发展，而且会影响整个社会和全国政局的稳定。因而，各国都对农业发展予以适当调控，在制定本国经济发展战略时毫无例外地把农业发展作为各项工作的重中之重（岳立涛、战元芳，2011）。在这一过程中，政府主要担任了调控人和公益人角色。通过制定和采取适当的经济政策，鼓励和保护有益的外部效应。

第二，从公共产品供应与政府职能的角度来看，事实上，一些产品并不能被简单地归类为公共产品或是私人产品，在一定阶段内，它可能具有双重属性。在当前发展阶段，农机产品就具有这2种属性。从农机产品狭义上的功能来讲，它是产出农业产品的工具，其产出售出之后的利润是由个人受益的。但是，应该看到，农机产品也存在外部性特征。在某种程度上，对于农机这种特殊的公共产品，从理论和经验上来讲，都更适合由政府进行统筹分配，根据地域特征和时代特征，因时因地制定相关政策，将此种物品交由私人部门提供。经济学家德姆塞茨和科斯分别从理论和经验上论证了私人部门提供公共产品的可行性。在这里要注意的一点是，政府必须发挥其职能，一方面，为私人生产者提供制度激励，也要为其消费者提供必要的支持；另一方面，不能忽视负外部性问题，一旦此类问题出现，必须能够进行及时有效地处理。

第三，我国农业发展到现阶段，面临着向更高层次发展的难题，有必要大力推进农业现代化和机械化程度。在之前的发展阶段当中，农业在很大程度上有赖于人力资源。一方面，随着我国产业结构的转型升级和城镇化发展，大量知识型农民流入第二产业、第三产业，而第一产业从业者数量下降，也面临着人员老化的趋势。另一方面，农业机械化是农业现代化的重要内容和标志之一，也是促进我国农业资源可持续发展的重要途径之一（臧英、罗锡文、段洁利，2007）。不论从我国农事生产、生产条件改善，还是从农业现代化发展来看，都必须转变农业发展方式，为农业的可持续发展提供资金与技术支持，以技术的进步推动农业转型升级。

第四，有利于促进分配公平。在市场经济中，人们分享国民收入的基本依据是提供的生产要素对国民经济生产的贡献程度，由此，分配不均的问题是不可回避的。然而发展并不是单纯的物质量增长，必须把发展看成是涉及社会结构、国家制度、减少不平等和减轻贫困等主要变化的多方面过程（龙静云，2012）。我国是社会主义国家，以实现共同富裕为发展目标，这决定了我国必须重视社会分配问题，考虑产出的增长与产出的分配之间的关系（阿瑟·刘易斯，1999：4）。政府在调节分配方面的作用是不可替代的，只有政府才能克服私人机构在再分配上的缺陷，才能更好地满足社会对公平分配的要求（张馨，2004：469）。农机购置补贴政策是政府的“三农”支出，通过财政的收入再分配作用进行调节。为农民提供了政策福利，对农村贫困落后地区给予支持，在一定程度上有效提高了农业收入，改善了农民生活。

2 问题：农机购置补贴政策的限度

2.1 农机补贴资金供不应求

总体来说，影响公共支出数量的基础性决定因素有2个：公共支出需求与公共财政供给能力。当前，我国经济发展势头良好，公共支出增长速度相对较高。如此一来，在财政支出短期内难以迅速提高的情况下，政府需要权衡利弊，做好财政支出分配工作。虽然近年来中央和地方不断提高农机补贴资金规模，但仍无法满足当前农业生产需求，部分县市供需矛盾还比较突出，专项资金覆盖不全面，同时公平公开地确定补贴对象的难度较大。

2.2 农业机具质量和农机补贴服务有待提高，且存在价格不合理现象

许多公共产品是由私人生产部门来提供的，在此过程中，政府要履行监管者的职责，必须对有可能出现的负外部性问题加以规制。在某些享受农机补贴的地区，确实有少数农机企业存在产品质量不够稳定，零部件供应不及时、维修服务不到位的现象。除此之外，不少享受农机补贴的机具价格还要高于不享受补贴的机具价格，这暴露了检查监管不到位的问题，农机补贴政策的落实缺乏保障。

2.3 补贴过程不够公开透明

一方面，在科层制下，“上级对下属有发号施令的权力，下属则有服从的义务”（彼得·布劳、马歇尔·梅耶，2001：17）；另一方面，决策和执行是2个过程，执行机构具有一定的自主权（Matthew Flinders，2004）。因此，政策执行是公共政策的重要环节，对公共政策有着不可低估的影响。此外，公共选择理论将“经济人”假设引入官僚行为研究，认为个人由市场中的买者或卖者转变为政治过程中的投票者、纳税人、政府官员时，他们的品行不会发生变化（布坎南，1988）。近几年，许多地方在发放补贴期间，不时会曝光一些官员以权谋私、收受贿赂、挪用补贴资金等丑闻。当政策执行者的自律难以确保政策的贯彻落实时，透明的资金补贴过程、严格的责任追究机制是不可或缺的。然而监督的不到位造成了招标、审核、补贴等工作环节的不公开，从而严重影响了政策效果。

2.4 补贴政策出台的时效性不能满足农户需要

一般来说，春节过后一段时间对于农业机具的销售来说十分重要，在此期间，各种机械、器具销售数量巨大。由于农业种植规律，农民常常是在这一时期着手买入产品，由此决定了生产相关产品的企业也要抓住这一关键时期。中央层面确实能够把握和尊重农业生产规律，一般来说，各项补贴会提前告知各地区。但是，不少地区出台操作方案的日期过晚，甚至完全耽误了农业机具的销售旺季。一方面是广大农民群众心急如焚地等待购置补贴，而另一方面却是相关生产企业的大量商品无处可卖。这导致了资源的闲置和浪费，不利于农业生产和农业机具生产企业的发展，导致负面情绪滋生，影响相关负责部门的形象。

3 展望：有针对性地完善农机购置补贴政策

3.1 开发潜力，创新农机购置补贴方式

当前，在不少情况下，落实这一补贴政策的方式是直接发放农业机具。这种直接补贴机具的方式能够充实农民和合作组织的生产资料，然而政策所补贴的工业器具并不一定能够充分满足农民的需求。在这种方式下，采购的器具是固定的，农民的选择范围比较窄。很多时候，农民所得的农业机具并不是其所需要的，这就造成了资源的浪费，也不能对农业发展提供良好支持。

因此，可以转变补贴的发放方式，比如可以加大资金补贴的比例，即直接向农民发放资金，让其可以按照各自的需求购买机具。采取发放资金的形式要更加注重补贴的公开性和透明化程度。在发放资金时可以考慮利用现代技术手段，比如利用支付宝等方式点对点支付补贴资金，可以获取资金到账的实时提醒，每笔资金的数量、流向都可以监测，确保补贴资金及时保量地发放给农户。

3.2 技术带动，鼓励农业机具生产企业提升产品科技含量

制定、采取相应配套政策、措施，对农业机具生产企业给予支持，鼓励其研发新产品，提升农业机具技术含量。我国人口数量巨大，有限的耕地要养活世界上最多的人口，这势必要求提高土地利用效率、提升粮食产量。我国农业发展面临转型难题，提升我国农业机械化程度是实现农业现代化的应有之义。近年来，我国农业机具在一定程度上得到了较快发展，然而，不可否认的是农业机具的科技含量仍然有待提升。企业是创新的主体，政府可以通过政策扶持、资金投入、人才支持等方式，鼓励农业机具生产企业开展创新。

此外，政府可以发挥纽带作用，让企业与科研机构“牵手”，促进科研成果转化，发挥科研成果的最大价值，提升其转化率，企业与科研机构各自发挥所长、各取所需，实现效益最大化。

3.3 促进公平，协调各地区的补贴分配

一些研究表明，发达国家的农业支持和补贴政策实际上可能扩大农民内部的收入差距，即大农场受益更多（OECD，1999）。这种经验总结提醒我们在制定和实施政策的过程中务必要把握好重点支持和均衡协调的关系。一方面，对农业大省重点扶持，大力支持优良耕地发展种植业。按照各省各地不同情况、不同要求，合理制定补贴计划。对优良耕地注重协调开发和保护之间的关系，在确保耕地可持续发展的基础上，最大限度地开发，把握住关键矛盾。另一方面，对其他地区的政策扶持不能放松。对耕地面积较小、种植能力较弱的地区，要持续加大扶持力度，以确保耕地面积、耕地能力不下降为基础目标，进一步挖掘土地能力，促进农业现代化发展。

3.4 开放交流，借鉴国外有益经验并开展国际合作

西方很多发达国家农业现代化起步比较早，农业现代化程度也比较高。这些国家在发展过程中积累了不少经验。通过了解、学习国外相关经验，可以将一些有益的政策、措施吸收过来，加快我国农业发展速度。比如，要明确土地产权、建立农业合作组织、开发应用新型农业科学技术等。在农业机具补贴方面，我们也可以借鉴国外经验，甚至引进先进的农机技术和农机推广政策。比如，政府对农机技术研发提供巨大的资金支持、培养相关的研究人才和经营管理者、提供贷款优惠政策、鼓励社会资本投入等。

3.5 稳抓落实，确保补贴政策发挥实效

上面说到，农机购置补贴政策目前还存在一些问题，影响了政策效果，让农户享受到的政策红利打折扣。应当针对目前存在的问题，提出有效措施，让补贴政策更好地惠及广大农民。政府应当加大对补贴产品的检查、跟踪力度，确保产品质量过关、价格合理；加强对生产企业和经销商的管理，搞好售后“三包”服务，并在农时季节安排服务小分队赴乡村农户和田间地头搞好服务。建议进一步完善补贴政策的执行程序，搞好市场调查，给补贴机具确定合理的价格，将惠农政策不折不扣地落实到农民手中。此外，政策实施方案应当及时形成，这就要求各级财政、农业部门了解农民的各方面需求、充分考虑农民的心理、超前谋划、减少中间环节、尽快将补贴资金下发到购机户手中，以应农时所需。

参考文献

[1] 岳立涛，战元芳.反思与探索：中国农业发展的困境和破解之路[J].理论与改革，2011（1）：71-73.

[2] 臧英，罗锡文，段洁利.广东省农业机械化发展现状与对策[J].农机化研究，2007（5）：230-233.

[3] 龙静云.共享式增长与消除权利贫困[J].哲学研究，2012（11）：113-119.

[4] （英）阿瑟·刘易斯，著.经济增长理论[M].周师铭，译.北京：商务印书馆，1999.

[5] 张馨.公共财政论纲[M].北京：经济科学出版社，2004.