城镇职工养老保险统筹层次研究

2017-05-04张晓艳

法制与社会 2017年11期

摘要城镇职工基本养老保险是我国社会保障制度的重要组成部分，我国现行职工养老保险虽已形成初步的制度框架，但仍然存在很多问题，其中突出的表现是地区分割统筹，导致国家统一的法定制度沦为地方性的制度安排。由于统筹层次低，造成了很多负面影响，不利于制度的正常发展，全国统筹是优化城镇职工养老保险制度的必然选择。基于全国统筹的复杂性，本文认为提高统筹层次不可能一蹴而就，需要协调多方面的利益，因此需要小步慢走，分步进行。

关键词全国统筹统筹层次城镇职工养老保险

作者简介：张晓艳，黑龙江大学政府管理学院硕士研究生，研究方向：社会保障。

中图分类号：D922.5 文献标识码：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2017.04.244

中国不仅是世界上老年人口最多的国家，也是全球人口老龄化速度最快的国家，在未来时期，老年人口数量和人口老龄化水平将同步快速加剧。据统计，截止1999年，我国60岁以上老年人口达1.26亿，占总人口的10%，到2014年年底，我国60歲以上老年人口达到2.12亿，占总人口的15.5%，预计2020年升至2.23亿，2030年将突破3亿。①按照国际上通用的标准，当一个国家或地区60岁以上老年人口占人口总数的10%，或65岁以上老年人口占人口总数的7%，即意味着这个国家或地区的人口处于老龄化，这个国家或地区将进入老龄化社会，可见，我国在上个世纪末就已经进入老龄化社会。面对如此快速的老龄化，迅速壮大的老年人口规模，我们必须采取相应的措施来主动、积极应对，否则势必影响市场经济的发展，更不利于社会主义和谐社会的构建。

随着老年人口的迅猛增加，老年抚养比也加快上升（见图一）。截止2014年我国老年抚养比为13.7%，到2020年为16.9%，2030年此数据攀升到22%。面对如此严峻的形势，亟需建立和完善社会养老保险制度，以应对人口老龄化的残酷挑战，实现全民“老有所依、老有所养”的目标。

然而，我国社会养老保险制度虽然已经初步形成，但仍存在很多问题，城镇职工养老保险统筹层次低是其突出表现之一，这使得城镇职工基本养老保险制度处于地区分割状态，制度碎片化严重，从调查到的情况来看，目前全国仅有北京、上海、天津、重庆、陕西、青海、西藏等7省实现了基本养老保险基金省级统收统支；绝大多数省、区还停留在建立省级、地市级调剂金阶段，个别省还未建立省级调剂金制度。②这就造成了养老保险支付水平和缴费负担省际差距较大，不同省份之间难以统筹调剂，这严重制约了我国养老保险制度健康、稳定、可持续发展。

一、提高统筹层次的制度沿革

早在2003年10月14日党的十六届三中全会通过的《中共中央关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定》中就明确指出：“建立健全省级养老保险调剂基金，在完善市级统筹的基础上，逐步实行省级统筹，条件具备时实行基本养老金的基础部分全国统筹”。各省、市为了响应中共中央的号召，分别根据本省、市的实际情况采取相应的政策措施，主动积极推动养老金统筹层次的提高，但基于很多原因，收效不大。

2005年10月11日党的十六届五中全会通过的《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十一个五年规划的建议》中指出：“逐步提高基本养老保险社会统筹层次，增强统筹调剂的能力”。时隔两年的2007年劳动和社会保障部、财政部联合下发《关于推进企业职工基本养老保险省级统筹有关问题的通知》，对实现省级统筹的意义、标准、措施等做了更加明确的说明。各省、市根据相关政策文件的指示，虽然陆续制定了本省的省级统筹制度，并采取相关措施，但统筹层次还是没有达到省级统筹。2010年10月通过的《社会保险法》中提出，我国基本养老保险基金要逐步实行全国统筹。这使得推进全国统筹有了法律依据和保障。

在2011年颁布的《国民经济和社会发展第十二个五年规划纲要》中又明确要求在“十二五”期间要“实现基础养老金全国统筹”，但由于改革牵涉面广，需要协调多方面的利益关系，在推行过程中仍面临很多阻力和困难。进而在2013年11月十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》中，再一次明确提出，要 “建立更加公平可持续的社会保障制度。坚持社会统筹和个人账户相结合的基本养老保险制度，完善个人账户制度，健全多缴多得激励机制，确保参保人权益，实现基础养老金全国统筹，坚持精算平衡原则。”但由于中央与地方政府之间、地方与地方之间利益很难协调，加之各省市经济上、财力上差距较大，基本养老金全国统筹困难重重。

2015年10月十八届五中全会通过的《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十三个五年规划的建议》又一次强调要“建立更加公平更可持续的社会保障制度”、“实现职工基础养老金全国统筹”。可见，中央政府在推动全国统筹方面的力度之大，但时至今日，全国统筹仍然停留在设计和选择方案的阶段，如何设计基础养老金的统筹方案，如何确定统筹后的基础养老金待遇是实现全国统筹的关键，更是难点。

二、统筹层次低带来的问题及实现全国统筹的必要性

第一，城镇职工基本养老保险统筹层次低，致使基本养老保险区域分割管理，各省、市之间难以实现制度的有效衔接，劳动者的基本养老保险转移接续困难，这严重阻碍了地区间人才和要素流动，不利于人力资本质量的提高，损害了公平竞争的市场环境，更不利于区域经济的协调发展。以东北三省为例：近年来，东北三省经济发展缓慢，并受多种因素的影响，均出现严重的人口老龄化趋势，尤其是三省中的中心城市，如沈阳、大连、长春、哈尔滨等，同时受体制机制的影响，东北地区劳动年龄人口不断外迁，而且，迁入人口即返乡人员多数为丧失劳动能力的老年人，进一步加剧了人口老龄化的严重性。致使东北三省实际缴费率偏高，额外增加了企业人力资本，使企业缺少吸引人才的动力，这也是东北三省经济落后的原因之一，从而不利于社会主义市场经济体制建设。

第二，制度碎片化导致不同省、市养老负担畸轻畸重，不同地区之间费率水平差异较大，直接造成了不同地区之间养老保险基金余缺并存的现象。一些地区基金结存较多，缴费率不断下调，征缴力度放缓，另一些地区由于基金严重不足，征缴费率居高不下，增大了当地企业成本，从而阻碍了该地区经济社会发展。如2014年，用人单位缴费率为20%的有26个省（区、市）；高于20%的有上海（21%）、江苏（21%）、福建（22%）；低于20%的有广东（约13%- 15%），浙江（省本级14%，地市15%-18%不等）、山东（18%）。地方缴费差距之大，可见一斑。这不仅加重了制度的碎片化，更重要的是不利于养老保险制度健康发展。

第三，较低的统筹层次制约了养老保险基金的使用效率。目前我国城镇职工基本养老保险处于省级统筹状态，养老保险基金以省（区、市）为单位进行收支，被分隔管理，各省（区、市）之间的保险基金不能互相调剂使用，流动性弱化。一方面大大弱化了养老保险互助共济的作用，广东、浙江、江苏、山东等省因养老负担相对较轻，即使缴费率低也出现基金结余不断增加的情况，以2014年为例，当期结余最多的省（区、市）是广东省，为770.26亿元，北京市、浙江省、江苏省和山东省当期结余也分别为489.56亿元、398.61亿元、338.42亿元和115.09亿元；而黑龙江、吉林、辽宁等省因养老负担重，即使有较高的缴费率，仍然出现收不抵支的状况，2014年黑龙江省仍然收不抵支，并且情况更加恶化，当期赤字为106.149亿元（见表1）。

另一方面，养老保险基金由各省的各部门分别管理，增加了管理成本，并且在公众担忧养老基金收不抵支的背景下，真实情况却是职工养老保险基金累计已经达到2万多亿元，并且此规模还在持续扩大，但因为统筹层次低，如此大规模的基金无法有效进行投资，每年贬值数以百亿元计。④从如此巨大差异数字上可见，提高统筹层次，强化资金流动性的同时，也能提高养老保险制度体系的公平性、互济性。

第四，较低的统筹层次容易导致地方政府的道德风险。地方政府事权大，财权小，再加之缺少必要的监督管理，一定程度上也会引发社会风险，如基金管理不够规范、违规使用养老基金等问题。根据2012年全国社会保障资金审计结果显示：部分经办机构审核不严格，向不符合条件的人员发放待遇或报销费用共18.52亿元。其中：21个省、165个市和748个县向不符合条件的人员发放社会保险待遇或报销费用4.18亿元；8个省、178个市和1899个县向不符合条件人员发放最低生活保障待遇累计323.06万人次、共13.82亿元；2个省、26个市和409个县2.21万人重复享受城市和农村最低生活保障5205.64万元；抽查的8101个村（居）委会中，719个村（居）委会未按规定程序审批低保对象，210个村（居）委会存在干部人为确定低保对象的情况。⑤养老保险基金实行全国统筹，一定程度上能够规避地方政府滥用职权等现象，减少违规现象的发生。

鉴于以上种种问题，全国统筹是医治城镇职工养老保险制度根本问题的良药，更是养老保险制度走向完善的关键一步。提高统筹层次，能顾全国大局，顾长远利益，从而确保制度的公平性、互济性；提高统筹层次，能为劳动者提供更加公平的就业环境及参保平台，一定程度上扩大养老保险的覆盖面，增加制度的可持续性；提高统筹层次，降低养老保险基金的管理成本的同时，增强养老金的使用效率，有利促进地区之间经济、社会协同发展。

三、政策建议

由于省级统筹的种种弊端，全国统筹势在必行。然而，如何实现全国统筹仍然是中国目前面临的重大问题，如何解决这个问题，更好的推进全国统筹，需要协调多方面的利益，需要坚持平稳过渡原则，并且要注重公平与效率之间的协调性等。借鉴专家的一些观点，笔者在此提出以下几点建议：

（一）不断提高对全国统筹重要性的认识

全国统筹首先要打破地方保护主义，目前我国各地区之间的经济差距十分明显，大家对各自利益的争夺和维护不可避免。东部经济发达省份，养老基金结余较多，担心全国统筹后会没有回报的供养西部等欠发达省份，在推行全国统筹的进程中缺少积极性。从短期看全国统筹确实可能会触动这些省份的利益，但从长远来看，实行全国统筹，中央统收统支，有利于打破区域经济失衡的局面，促进市场经济的形成和发展，最终会惠及各省。中央政府能否尽快协调好各地区之间的利益，需要对基金结余省份进行引导并加以鼓励，并加以宣传，提高各个省份对全国统筹的正确认识，从而提高其积极性和主动性。

（二）奖惩分明，抑制地方政府的道德风险

在推行全国统筹的过程中，对有特殊贡献的省份给予奖励，地方政府的成绩可以与养老保险的实施挂钩，提高其积极性，例如，可以给予经济发达省份一些政策优惠。反之，对滥用职权，滥用保险基金的地区要给予严惩。另外，要加大中央政府对地方政府的监管力度，建立监督管理机制，这样可以促使地方政府主动并积极配合中央政府的工作。除此之外，还要加强中央政府對地方政府的管理和协调，弱化地方保护主义和利己主义行为，防范地方政府的不规行为，降低社会风险。

（三）分步进行，坚持平稳过渡原则

提高统筹层次，牵涉多方面利益，我国人口众多，区域经济发展不平衡，加之各地区历史债务差距较大，实现全国统筹不可能一蹴而就，需要平稳过渡，使提高统筹层次的阻力降到最低，从而降低社会风险。另外，鉴于提高统筹层次的复杂性，还需要小步慢走、分步进行，可采取条件相似的部分省份实现部分全国统筹，待条件成熟后，过渡到全部省份的全国统筹。

（四）坚持精算原则，追求精算平衡

精算平衡是任何保险制度必须坚持的铁律。⑥精算不仅是一种工具，也是提高基础养老金全国统筹的指导思想，精算将全国的人口结构、人口预期寿命、经济发展情况、工资增长率、通货膨胀指数等各因素统统考虑进来，为全国统筹提供了科学依据。另外，在提高统筹层次的过程中，需要设计科学合理的养老保险参数，并根据实际情况，适时进行规范、调整，这也是保持养老保险基金平衡的关键。

（五）堅持公平与效率相协调原则

社会公平是社会保障制度的基本出发点和最终归宿，也是养老保险制度设计和改革的基本原则。在推进全国统筹的过程中，为了弱化区域差异带来的负面影响，克服养老保险制度公平性与经济增长速度不相匹配的问题，必须坚持公平原则。但是统筹不是统一，在坚持公平原则的前提下，还要体现市场效率原则，如果过分强调公平，将使养老保险制度陷入平均主义，会严重影响经济发达省份在推动全国统筹过程中的积极性和主动性，还会助长经济欠发达省份的过度依懒性。所以，在推动全国统筹的过程中，要把握好公平与效率之间的关系，充分发挥二者之间相互促进的作用。

四、结语

国家在十八届五中全会中已经确立了“2020年全面建成小康社会”的目标，并将实施国民经济和社会发展第十三个五年规划。在这一时期，充当经济社会发展稳定器的社会保障各项制度理应走向定型。特别是职工基本养老保险制度，而优化这一制度的核心在于尽快实现基础养老金全国统筹。但职工基本养老保险是一项长期的制度安排，牵涉多方面的利益，在改革的过程中要注意平稳过渡，切不可操之过急。在明确制度优化目标的前提下，兼顾现实，制定相应的过渡方案，力求职工基本养老保险制度在全面优化的基础上走向成熟，从而促进整个养老保险制度体系更加公平、可持续。

注释：

①中华人民共和国国家统计局官网.网址www.stats.gov.cn/tjgz/tjdt/201407/t201407 07_ 577438.html.

②④郑功成.深化中国养老保险制度改革顶层设计.教学与研究.2013（12）.

③郑功成.中国社会保障发展报告2016.人民出版社.2016.93.

⑤新华网：http：//news.xinhuanet.com/politics/2012-08/02/c_123513771.htm.

⑥何文炯、杨一心.职工基本养老保险：要全国统筹更要制度改革.学海.2016（2）.

参考文献：

[1]郑功成.从地区分割到全国统筹——中国职工基本养老保险制度深化改革的必由之路.中国人民大学学报.2015（3）.

[2]谷丽叶.城镇职工基本养老保险全国统筹阻碍因素与对策研究.河北经贸大学.2015.

[3]卢驰文.中国社会保险统筹层次研究.中共中央党校.2007.

[4]穆怀中、闫琳琳、张文晓.养老保险统筹层次收入再分配系数及全国统筹类型研究.数量经济技术经济研究.2014（4）.

[5]杨俊.社会统筹养老保险制度的困境与出路：从分散统筹到全国统筹的转变.教学与研究.2013（12）.