反恐法治视野下反恐情报工作研究

赖志晖+胡记超

摘 要 在收集反恐情报时，我国《反恐法》规定：采取技术手段秘密搜取情报时，必须要经过严格的审批程序，在情报收集到以后，如果涉及到个人隐私或者商业秘密时，有保守秘密的法律规定。反恐法的这一规定，体现了我国的法治化进程，也是在反恐中，尊重和保障人权的体现。对收集到的情报信息，如果有关国家安全或公共安全的，应当及时通知相关反恐力量，做好反恐怖袭击预防的准备，如果涉及到其他国家安全的利益，在不违反我国利益的前提下，可以通过国际反恐合作等方式，通知相关国家的情报部门。如果在采取技术手段秘密收取情报时，搜集到的信息无关反恐内容且涉及个人隐私或商业秘密时，应当严格按照法律规定，进行保密或销毁所搜集到的信息。

关键词 情报 反恐 法治

作者简介：赖志晖，福建警察学院警训部教师，研究方向：警务实战、战术情报、警察体育；胡记超，西北政法大学反恐怖主义法学院。

中图分类号：D630.8 文献标识码：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2017.04.209

我国在2015年12月27日通过了《中华人民共和国反恐怖主义法》（以下简称《反恐法》），于2016年1月1日起正式实施，这标志着我国的反恐怖主义工作进入到了国家的层面。国家在打击恐怖主义犯罪面前，坚持“预防为主、打防结合的原则”，《反恐法》第五条明确规定：反恐怖主义工作坚持专门工作与群众路线相结合，防范为主、惩防结合和先发制敌、保持主动的原则。在反恐怖主义工作中做到防范、先发制敌和保持主动需要依靠大量的情报作为后盾，本文就以反恐情报为基点，探讨我国《反恐法》中反恐情报的相关内容。

一、反恐情报概述

反恐是场情报战争，情报是进行反恐的核心。美国从十几年的反恐战争总体上就是一场情报战争，通过对反恐情报的收集、筛选，进而以其为依据，指导前线的士兵。我国反恐法对反恐情报信息也十分重视，在反恐法中专列一章进行规定，并且在反恐国际合作和其他章节中也涉及到对反恐情报的收集与应用，所以研究反恐情报对反恐工作很重要。

（一）反恐情报的基本界定

反恐情报是指解释反恐环境、影响反恐决策、作用反恐效果的信息。具体而言，在预防阶段，通过挖掘对大量数据，从而发现恐怖分子的痕迹，通过主动手段防止恐怖活动的发生；在发生阶段，通过收集、分析、传达恐怖分子的信息，采取对应手段，及时控制恐怖活动；在总结阶段，通过整合整个阶段的信息，发现现有不足，完善机制，防止同类恐怖活动再次发生 。

（二）反恐情报的特征

1.反恐情报范围的广阔性：

反恐情报不同于一般的跨区域犯罪，恐怖主义活动往往涉及国际上很多国家的国家利益，这些国家，在对待恐怖主义的这一问题上会存在不同的认定标准，但对恐怖主义关注程度近乎相同，反恐情报的收集同样会涉及到很多国家，这就决定了反恐情报的范围不仅仅局限于一个国家或地区。

2.反恐情报内容的复杂性：

反恐情报不同于普通的刑事案件或其他案件的情报信息，反恐情报收集与恐怖主义的发展有密切的联系，恐怖主义发展到什么地方，以何种方式宣扬恐怖主义、发展恐怖组织、如何鼓动平民从事恐怖活动等息息相关，涉及到地区的政治、经济、文化制度和地区的管理方式和管理效果，所以收集反恐情报需要关注更多的方面，收集复杂的恐怖主义活动信息。

3.反恐情报时效的紧迫性：

在国际上，反恐情报的收集还要密切恐怖主义的发展趋向，密切关注恐怖主义的发展方向，是充分利用资源、做好防御的有效措施；在国内，恐怖主义活动会有突发性、不可预测性，收集到的恐怖主义活动信息要有时效性，过时的恐怖活动信息不仅不会对当下的恐怖主义活动产生帮助，反而会影响应对恐怖主义的措施。所以反恐情报具有时效性。

4.反恐情报获取的困难性：

反恐情报具有不同于一般犯罪的隐蔽性。恐怖主义活动一般都是在极其隐蔽的情况下实施的，这一点与一般的刑事犯罪相同，但是恐怖主义犯罪有一个较为全面的组织，其不仅有巨额的资金作支持、专业的各方面人才作保障，并且这一组织在遭受打击后会不断的总结失败的经验，为反恐行动带来极大的困难。在反恐情报的收集方面，由于恐怖組织拥有专业的反侦查人才，在组织恐怖活动或下达指令时，一定会通过反侦查措施给情报的收集带来困难。

5.反恐情报信息的孤立分散性：

由于恐怖分子和恐怖组织隐身于合法社会之中，不易被发现。因此，警察部门即使收集了相关信息，但是这些信息可能会被掩盖在大量其他信息之中。关键性信息，可能只是孤立的、片面的。将看似孤立的信息组合成为信息链条，正是反恐情报分析人员的任务 。

（三）反恐情报的意义

反恐情报不论是对本国而言，还是对其他国家的借鉴而言，都有重要的意义。

1.对本国而言，反恐情报具有两个重要意义：

（1）精确的反恐情报可以对国家的反恐预警力量进行有效配置。在恐怖活动的准备阶段就予以制止，防止其产生更大的危害。比如9·11事件给美国人民造成了将近3000人的人员伤亡和2000亿美元的经济损失 ，如果有精确的反恐情报指明恐怖组织的意图，采取行动阻止恐怖活动发生，也就不会造成如此之大的损失。

（2）一般的反恐情报，对被袭击国的恐怖活动也有重要的意义。虽然一般的反恐情报不能阻止恐怖活动的发生，但在追捕暴恐分子时，依然发挥着重要作用。

2.对其他国而言，不论是世界上哪个国家在反恐方面取得突出成就，都会为其他国家提供借鉴意义：

（1）本国发生的恐怖主义活动后，采取的各种应急处理行动，都会为其他国家带来借鉴，为其他国家在应急处理中做得不足的地方提供警示，让自己国家在反恐情报方面做得更完善。

（2）其他国家在反恐情报中取得的突出成就，也会对自己国家反恐情报的收集提供借鉴。

（3）其他国家如果能在反恐情报中做出突出成绩，对本国恐怖分子或者进入本国国境的外籍恐怖分子进行认真监视，收集其恐怖活动的资料和证据，对恐怖分子进行逮捕或者为外籍恐怖分子的国籍所在国政府提供信息，会减少进入自己国家、企图实施恐怖活动的暴恐分子的数量，以降低自己国家受到的恐怖主义威胁，达到维护国家安全的目的。

（四）反恐情报的地位

反恐情报是整个反恐战略、反恐战役、反恐战术、反恐行动的灯塔，是打击恐怖活动犯罪最有效、最直接的力量 。

在整個反恐战略当中，以美国为例，美国是世界上受到恐怖袭击 最多的国家之一，也是在反恐中投入最多的国家，从9·11事件以后，美国对威胁自己本土安全的恐怖组织进行严酷的打击，美国在打击恐怖主义之时，其战略也在不断调整，主要原因是：

1.陷入反恐泥潭太深，本国国民反对意见增多。

2.对恐怖主义和当地武装组织不加区分的打击，招致伊拉克、阿富汗武装组织的反抗。

3.给伊拉克、阿富汗等国的国民生存造成了难以想象的破坏，遭到伊拉克、阿富汗甚至阿拉伯世界穆斯林的仇视。面对这么多不利因素，美国对恐怖主义由原来的粗狂式打击，转向精确式打击，这一转向的依据就是加大对反恐情报的投入和联合盟国进行情报交流。美国依据精确的反恐情报，将打击恐怖主义的重心由伊拉克转向阿富汗，最后转向美国国内。

反恐情报在反恐行动中也必不可少。在2011年5月2日，9·11事件的幕后组织者本·拉登被美军击毙，给美国报了袭击本土之仇。数十年的追杀，终于在这次行动中取得成果，这得益于情报收集的准确，而在这数十年中没有取得成效，归根结底是由于情报收集的不准确，这方面的例子还有很多，如各国反恐部队在对劫持人质的恐怖分子采取行动时，需要收集较为完善的的行动情报信息等。

在《反恐怖主义法》中，反恐情报为第四章，作为预防和打击恐怖主义的基础，起承上启下的衔接作用。前三章，主要是对恐怖活动的预防、对恐怖组织和人员的认定，在第五章及以后的各章中，主要是对恐怖活动发生以后采取的行动措施。所以应该将反恐情报收集工作作为预防和打击恐怖活动的基础性工作。

二、我国反恐情报部门与其他反恐部门的关系

收集反恐情报的目的不仅为了了解恐怖分子及其组织的状况，更是为了依据反恐情报，为反恐行动作出明确的指导、为决策者提供充分的决策依据、为后期做暴恐分子思想工作提供突破口等。收集反恐情报是反恐工作的基础，其他反恐部门则是依据这一基础展开工作，由我国《反恐法》的立法规定中，我们可以看出其他反恐部门主要包括：市级以上成立的反恐领导机构、国家安全机关、公、检、法、司法行政机关、监狱、看守所、社区矫正机构、中国人民武警部队、中国人民解放军和各级人民政府等。

这些部门在反恐工作中承担着不同的任务，但都与反恐情报有密切的关系。以下对各个反恐部门的工作进行简单的介绍。反恐领导机构作是反恐工作的主要协调和指挥部门，协调反恐情报部门与其他部门之间的工作和指导反恐行动，使反恐工作可以高效的运行；公安机关、国家安全机关在反恐工作中发挥中坚作用，不仅要预防和打击恐怖主义活动，还要收集暴恐活动的相关情报，侦查暴恐活动后暴恐组织及其成员的详细信息，为反恐怖主义领导机构中的反恐怖主义情报中心提供及时反恐情报；人民检察院主要是对参与恐怖主义组织及其成员进行起诉、对法院的审判结果进行监督、对暴恐犯罪分子进行安置教育的决定和执行实行监督，使恐怖主义犯罪得到应有的惩罚和对恐怖主义成员进行教育；对恐怖主义组织的认定和审判工作是由中级以上人民法院进行，罪犯服刑地的中级人民法院对罪犯在刑满释放后接受安置教育所作的决定；监狱、看守所和社区矫正机构主要是对服刑的恐怖活动罪犯和极端主义罪犯的管理、教育、矫正工作；中国人民武警部队和中国人民解放军在中央军委的批准下，可以出境执行反恐任务、对国边境往来的人或物进行查验、在特殊情况下执行境内的反恐任务等；各级政府担负着更为复杂的任务，各级人民政府根据需要设立反恐怖主义领导机构，负责本地区的反恐怖主义工作，其中包括组织开展反恐怖主义宣传教育：

1.对反恐怖主义“人防、技防”工作的监督。

2.对重点国（边）境地段和口岸设置拦阻隔离网、视频图像采集和防越境报警设施。

3.救助恐怖事件受害人员。

4.为有关单位、村民委员会、居民委员会建立反恐怖主义工作力量做指导。

反恐情报部门作为一个基础的部门，分为国家情报中心和地方跨部门情报信息工作机制，负责统筹反恐情报工作。

反恐情报部门与其他反恐部门的关系体现在：公安机关和国家安全机关要依据反恐情报及时有效的打击恐怖主义犯罪，公安机关和国家安全机关在依据反恐情报处理恐怖主义活动时，可以从破获的恐怖活动中获得更多的情报信息，及时上报给有关部门，通过检验已收集到的情报，争取取得更大的成果。人民法院和人民检察院以收集到的反恐情报为依据、以法律为准绳，对恐怖主义犯罪进行起诉和审判，人民检察院和人民法院对恐怖组织及其人员在进行起诉审判时，依据反恐情报，可以更加准确的对案件进行审判，同时可以在审判过程中对相关的情节进行解读，作为经典的案例进行宣传，帮助人民群众提高辨别恐怖主义的意识和提高防范恐怖主义犯罪的能力。各级人民政府依据反恐情报对恐怖主义进行有针对性的预防，各级政府依据反恐情报，协调各反恐机构之间合作，对恐怖主义犯罪进行更有效的打击。监狱、看守所和社区矫正机构可以根据反恐情报的信息，对恐怖分子进行评价，将其分成不同的等级，进而以此对恐怖分子采取不同的教育和管理，帮助恐怖分子更快的回归社会。

三、反恐情报的收集、分析与研判

（一）反恐情报的收集

由于反恐情报意义重大，所以对其的收集、分析、整理和利用等基础性环节也应当给予足够的重视。反恐情报的收集工作是的第一步，只有收集到有效情报，才能有后续的分析、整理和利用等环节。收集途径在我国《反恐法》中在第四十四条、四十五条、四十六、六十九条明确规定，主要是依靠群众、采取技术侦察措施、日常安全防范和反恐国际合作中的情报交流等。在俄罗斯2006年《反恐怖主义法》第十一条规定：为发现有关实施恐怖主义行为的情节，及其准备和实施人员的情报，为预防其他恐怖主义行为，可对电话和其他通过电信系统传递的信息进行监控，对电子通信和邮件进行检查 。另外，世界各国在反恐情报的收集中，都设置了专门的情报搜集机构和专门的高科技情报收集系统，在海量的信息中进行筛选和识别。美国和俄罗斯是世界上遭受恐怖袭击次数最多的两个国家，但受到的恐怖袭击的来源不同，美国由于海外的强权政治，受到的是被强权地区恐怖组织的袭击，而俄罗斯则是由于内部的民族问题，受到被高加索地区，恐怖主体较为复杂。美俄两国在反恐情报收集工作上为其他国家做出了典范，但其中也有不足之处值得反思。美国的反恐情报主要依靠高科技的收集和分析，对反恐信息的收集忽视了人的主观作用，所以还是不时的出现恐怖袭击事件；俄罗斯的反恐领导者是俄总统，这就提升了反恐的地位，总统是反恐行动的决策者和指挥者，在反恐行动中就会有快速的反应速度，缺点就是注重恐怖活动的打击成果，而在反恐情报收集方面投入较少，近年来俄罗斯也在改变“重打击轻预防”的现状，加大在反恐情报收集的投入。

（二）反恐情报的分析

反恐情报分析的原因是指由于反恐情报内容上的复杂性和范围上的广阔性，需要将所收集到的海量的情报进行认真的分析和筛选。筛选出哪些是急迫的、需要立即去报告处理的情报，哪些是可以长时间研究分析和在以后的工作中才能应用上的。反恐情报分析会面临以下困境：从国家层面上讲，在国际上哪些是恐怖组织？认定的标准是什么？对本国是否有威胁？都需要经过认真收集情报并加以分析，而后需要密切關注对本国有威胁的恐怖组织，这些组织对本国威胁的方式是什么？这些组织的发展速度有多快？本国的反恐资源应当如何配置？才能使反恐资源得到充分利用等，都需要国家层面的情报分析；从国内范围上讲，关注的反恐情报会更加精细，反应时间更短。由于恐怖主义的发展方式是通过宣扬恐怖信息和实施恐怖活动来获取极端思想分子的关注和加入，所以一旦恐怖组织流窜到国内，势必会想尽一切办法制造恐怖袭击，所以情报分析部门会遇到紧迫的情报进行分析，这些情报一般是不完善的，即使经过认真的分析之后，依然不能完全对恐怖活动的地点和方式作出精准的判断，这就需要决策者进行快速决策，而不能犹豫以致恶果产生。以上这些都是情报分析时需要面对的不同困境，而要进行详细的分析和筛选，则需要依据情报的内容来进行研究。反恐情报的内容主要有：

1.恐怖组织的基本内容。

2.恐怖组织的经济财政状况。

3.恐怖组织成员的个人信息。

4.恐怖组织的地域信息。

5.恐怖组织的活动计划和目标。

恐怖组织的基本内容是指组织的历史、意识形态、历届领导人及组织活动的特点等，这些情报的获取或许不会对当前面临的恐怖袭击活动产生巨大的帮助，但可以在以后的暴恐活动中进行有力的分析预测，从而给反恐预警带来指导。

恐怖组织的经济财政状况主要是指恐怖组织的活动资金的来源。任何恐怖组织的活动都需要有一定的资金来源，大部分恐怖活动组织的来源是由一些国家、组织或富商捐赠，这些捐赠一般不会直接给予现金结算，所以经过认真的情报分析恐怖组织的经济状况，可以找到那些资助恐怖组织的机构或个人，从源头上切断恐怖组织的命脉；分析恐怖组织的经济财政状况，还可以判定恐怖活动的方式及可能的破坏程度。一个小的组织的恐怖活动方式可能是打、砸、抢或路边的炸弹袭击等，但较大的恐怖组织采取的除了这些基本的方式以外，还可能会与当地政府进行直接的武装对抗，以达到想要的目的，如IS恐怖组织，为了掠夺土地、资金和人员，直接对伊拉克、叙利亚政府军进行军事打击。

恐怖组织成员的个人信息是指加入恐怖组织每个成员的信息，其中包括个人的姓名、国籍、地址、职业、家庭状况、在恐怖组织中的身份等。掌握恐怖分子的详细信息，就可准确的对该人员进行监视和抓捕，而且有助于预防暴恐活动和在暴恐活动后期中对暴恐分子的改造工作。

（三）反恐情报的研判

反恐情报的研判是情报分析人员对原始情报来源、内容进行鉴别与判断，以确定可靠性、准确性，从而增加可信度和指导价值的一项情报工作。反恐情报的研判要遵守“疑报假定”原则、“客观实证”原则和“快速反应”原则 。这些原则可以有效利用情报，如“疑报假定”原则，就是在反恐预警中得到了一个令人怀疑的情报后，依然要根据该情报做好预警措施，避免恐怖袭击的实施。

四、反恐情报的收集、分析和利用中需要注意的一般问题

《反恐法》的出台，为我国的反恐事业指明了道路，并且其详细的内容规定，也为我国在反恐情报方面遇到的一般问题上做出指示。《反恐法》第四十三条、《反恐法》第四十六条、《反恐法》第四十八的相关规定从反恐情报的研判中心、研判程序到研判保护等各个方面都构成一个科学反恐情报的应用流程体系，但这个流程只是框架性的，在细节操作方面，还有许多我们需要注意的一般问题。

（一）反恐情报的收集

反恐情报的收集工作是反恐情报的基础，如何才能收集到更多、更有效的情报？《反恐法》给实践部门一些方式去搜集情报方法，如群众路线、电信途径、技术侦察、服刑人员的询问、国际情报交流等。这些规定很详细，但越详细的规定在有限的篇幅中忽略的也就越多，所以，反恐情报的收集工作依然需要进行研究和完善。以美国为例，美国的反恐情报80%来自于世界各地公开发布的出版物及电台、电视广播、网络，仅有20%的情报是通过秘密途径获取的 。由此可以看出，经历过数十年的“全球反恐怖主义”之后，美国反恐情报的收集工作依然选择采取对公开出版发表的信息，而较少依据秘密途径的获取，这对于我国反恐情报收集部门有一定的借鉴意义。在我国，反恐情报的收集工作还处于起步阶段，建立反恐信息智库是必不可少的，而这一智库内容的充实，并不仅仅依靠官方的努力，更需要民间组织团体的介入 。民间的组织团体相对于官方的机构而言，有其独特的优势：比如在收集情报的积极性上，民间组织团体较为积极；对情报的分析和评估上，有些研究所和大学显得更专业。所以让专门的研究所、大学进入反恐情报的收集、评估工作，可以取得意想不到的效果，但在让民间团体参加这项工作时，一定要签署相关的保密协议，保证公民的个人隐私和企业的商业秘密。

（二）反恐情报的分析与评估

反恐情报的分析与评估有两个时段，第一个是在事前的情报分析与评估，第二个是在事后的情报分析与评估。以发生在巴黎的恐怖袭击事件为例，法国反恐情报分析与评估重心就是在这次事件以后由事后向事转变的。恐怖分子选择在这一天发动袭击的原因：星期五是伊斯兰教的“主麻日”，所谓“主麻”，就是人们在这一天集合在一起进行礼拜，故称为：“聚礼”，是向真主安拉礼拜的一天，在这一天做出善行能够进入天堂，恐怖分子将恐怖袭击活动视“圣战”，在这一天牺牲的原因是由于自己的“善行”，所以死后可以进入天堂。 星期五作为伊斯兰教重要的一天，各国的反恐部门应当给予足够的重视，但恐怖袭击的发生就说明反恐安全防范做的不够完善，而在恐怖袭击发生5天后的凌晨，法国警方将恐怖袭击组织者当场击毙，说明法国反恐情报工作做的是比较好的，法国在遭受重大的袭击之后，选择了改变，这与美国的9·11恐怖袭击事件后的反应如出一辙。我国反恐情报的分析与评估也应该吸取教训，在恐怖活动发生前，做好情报的分析与评估工作。

（三）反恐情报的利用

反恐情报经过大量的搜集和严谨的分析评估之后，只有在各部门的紧密配合下，反恐情报才能发挥反恐预警和反恐行动的主导作用，为达到各部门相互配合的目标，我国设立反恐怖主义工作领导机构。这一制度解决了平级部门之间的推诿问题，反恐法对突发事件处理指挥权也有明确的规定，从而保证上级传达反恐情报后，下级领导者可以第一时间反应，把握最佳处置时间，从而达到预期效果。另外，处理反恐领导者单方面决策与反恐情报之间的关系也是需要探讨的。大多情况下，领导者决策和情报是一致的，但在不一致时，应当以客观事实为依据。单纯的情报工作并不能直接分配相关岗责，所以，情报的高效运转还需要反恐领导人协调人、财、物，使反恐情报得到充分的利用。

（四）反恐情报的“限制”

限制不是对收集信息范围的限制，而是对收集时和收集到以后如何使用的限制。反恐情报在收集与使用乃至放弃的系列行为必须有一定的法律、法规进行规制。

在收集时，《反恐法》规定，采取技术手段秘密搜取情报时，必须要经过严格的审批程序，在情报收集到以后，如果涉及到个人隐私或者商业秘密时，有保守秘密的法律规定。对收集到的情报信息，如果有关国家安全或公共安全的，应当及时通知相关反恐力量，做好反恐怖袭击预防的准备，如果涉及到其他国家安全的利益，在不违反我国利益的前提下，可以通过国际反恐合作等方式，通知相关国家的情报部门。如果在采取技术手段秘密收取情报时，搜集到的信息无关反恐内容且涉及个人隐私或商业秘密时，应当严格按照法律规定，进行保密或销毁所搜集到的信息。

五、总结

反恐情报的工作涉及到很多方面，如网络恐怖主义等新型恐怖主义随着科技的发展而产生，并且这种危害常常是灾难性的 ，IS恐怖组织之所以发展的如此迅速，与网络的宣传有很大的联系。互联网的发展促进了人类文明的进步，但现在的发展却为人类带来了灾难的危害，这方面的问题有待进一步的研究。本文仅仅从我国《反恐法》的视角对反恐情报工作作了一些简单的探究，表达对《反恐法》在反恐情报方面的理解、对现实存在的一些问题进行了简单的论证。

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