渎职罪因果关系认定实践问题分析

李忠诚，法学博士，最高人民检察院反贪污贿赂总局二局副局长（正厅级），最高人民检察院机关首批全国检察业务专家，国家检察官学院高级检察教官和多所大学兼职教授、中国法学会中国刑事诉讼法学研究会常务理事、最高人民检察院讲师团成员。

自1990年起先后在报刊上发表文章210余篇。主编、参写了《刑事诉讼法修改建议稿与论证》《中国检察业务教程》等著作10余部。主持国家级课题10余项。参与多起全国有影响的重大疑难案件的督办、指导与协调工作，并先后多次参加中外人权对话、论坛及中韩、中俄、中乌等司法协助条约和被判刑人移管条约的谈判工作。

一、间接因果关系以及责任人的划分

玩忽职守罪通常是国家机关工作人员不履行职责或者不认真履行职责，一般都不能直接侵害公共财产、国家和人民利益，而是通过违章生产、冒险作业、非法采矿等违法行为这些“中介因素”，为危害结果的发生提供了原因力，并与之相结合而导致了危害结果的发生。在这种情况下，渎职行为与危害后果之间的关系不如中介因素的力量直接，也就是说，导致危害后果发生的最直接的因素是中介因素——被监管单位的工作人员的违法犯罪行为。国家机关工作人员因渎职行为没有履行或者没有认真履行监管行为以阻止被监管单位及其人员违法犯罪行为的继续，从而发生危害的结果。

如消防人员张某、韩某等5人在对某歌厅检查中，对歌厅电路方面存在的火灾隐患虽然发现了但未提出整改意见，只是罚款了事。一个星期后，由于歌厅员工李某私接电源煮面条，导致电线短路，引发大火，致使20余人死亡。在此案中，直接引发火灾的原因是李某私接电源，导致电线短路起火，这是渎职行为与危害结果建立因果联系的必要环节。也就是说没有李某这一中介因素的行为，张某、韩某等人的不作为，可能不一定发生火灾的后果。但是，如果张某、韩某等人，发现隐患后，能及时予以排除，可能就不会发生火灾事故。张某、韩某等人的渎职行为正是借助李某这一中介因素导致了危害结果的发生。这里，就涉及到对张某、韩某等人的行为如何认定、处罚的问题。类似此案的问题，在实践中发生的较多，渎职行为相对于直接导致危害结果发生的中介因素而言，其与危害结果之间的因果联系程度相对较弱，单纯从自然主义的、存在论的角度，它们之间的因果联系很可能逃出司法机关的审查视野，司法实践中往往很难认定，影响了案件的查处。这就是我们强调渎职罪中玩忽职守罪的因果关系多为间接因果关系的原因所在。而司法实践中，作为“中介因素”的被监管单位的工作人员因为违法犯罪行为导致危害结果的发生，行为人多被追究了刑事责任，在有人已经对发生的危害后果承担刑事责任的情况下，国家机关工作人员的渎职行为往往容易被人忽视、让人同情，而失去承担刑事责任的社会支持。这也是渎职案件存在的“发现难、立案难、取证难、处理难”的重要原因之一。渎职罪特别是玩忽职守中的因果关系多为间接因果关系。这主要是因为渎职行为与危害结果之间还往往出现或者发生违法犯罪的介入因素，渎职行为只有与违法犯罪这一介入因素相结合时才产生危害后果。这种结合方式是既有渎职行为存在，又有违法犯罪发生，在危害结果发生前，这两种行为同时存在。作为中介因素的违法犯罪行为是以积极的方式存在的，渎职行为是以消极的方式存在的。因此，国家机关工作人员对渎职行为与介入的违法犯罪行为相结合共同作用而发生的危害结果负责。

二、多因一果关系中直接责任人的认定问题

多种原因造成一个危害后果的问题，是一种十分常见的渎职犯罪。在危害后果确定的情况下，如何确定责任人的责任就显得十分重要。

首先，在共同危害结果面前，要区分渎职罪因果关系与普通刑事犯罪的因果关系。在渎职罪认定和处理时，我们应当区分这两种因果关系。我们说对犯罪的共同结果而言，渎职行为与作为中介因素的普通刑事犯罪行为都是危害结果的原因行为，在整个原因与结果的框架体系内，粗略划分时，可以这样来认定，但要具体到区分责任时，则要把两种因果关系区别开来，即在渎职罪犯罪构成的范围内研究渎职行为与危害结果之间的因果关系。在普通刑事犯罪构成的范畴内研究被监管单位及其工作人员违反规章行为与危害结果之间的因果关系。只有这样才能准确认定监督管理人员和被监督管理的单位及其工作人员在共同的危害结果发生后应当承担的责任。

其次，研究渎职罪的因果关系时，应当对渎职行为对危害结果所起的作用大小来认定其刑事责任的有无和大小。一个危害结果发生后，我们从结果倒查原因时，发现许多国家行政执法机关都对同一个经营单位享有监督管理的职权，当这个被监督管理的单位因违法经营而发生重大伤亡事故后，应当由本溯源，看哪个国家机关对此单位的经营活动有管理监督的职责，看相关的人员是否认真履行了监督管理职责，从而确定他们的责任有无和大小。

如某省火灾背后的渎职案涉及公安、消防、工商、城管、文化等部门执法人员的渎职罪的责任问题。在处理这样的案件时，要查明他们各自的职责所在和履行职责的具体情况，从而查明他们的行为与危害后果之间的因果关系。2009年1月31日深夜，FJ省某市拉丁酒吧在营业中因消费者燃放烟花引燃酒吧顶棚的易燃材料发生火灾，造成15人死亡、24人受伤、直接经济损失346500元的嚴重后果.事故发生后，9人被追究了刑事责任：某市工商局城关工商所所长林某光犯滥用职权罪，判处有期徒刑3年；某市公安局城关派出所航华社区责任民警许某某犯滥用职权罪，判处有期徒刑3年；某市消防大队大队长林某荣犯滥用职权罪，判处有期徒刑3年；某市消防大队副大队长郑某林犯滥用职权罪判处有期徒刑5年，犯受贿罪判处有期徒刑1年6个月，决定执行有期徒刑6年；某市消防大队参谋程某某犯滥用职权罪判处有期徒刑4年6个月，犯受贿罪判处有期徒刑1年，决定执行有期徒刑5年；某市城建监察大队市容中队中队长林某升犯滥用职权罪，判处有期徒刑1年6个月；某市城建监察大队市容中队监察员林某犯滥用职权罪，判处有期徒刑1年6个月。某市公安局治安大队副大队长林某仕犯滥用职权罪，判处有期徒刑3年；某市科技文体局文化市场稽查队负责人马某某犯玩忽职守罪，判处有期徒刑3年。一起火灾案件，竟然有多个行政执法部门的多个行政执法人员为此承担刑事责任。我们从这起案件的细节中可以看他们的渎职行为与危害后果之间的因果关系的简单脉络。2008年5月，FJ省某市拉丁酒吧业主郑某某在事先得到时任某市工商局城关工商所所长林某光承诺照顾的情况下，持伪造场所面积的场所租赁合同复印件等材料，到某市城关工商所办理了营业执照。此后，被告人林某光在发现该酒吧实际营业面积达到300多平方米且超范围经营的情况下，虽有要求整改，但在该酒吧未整改继续营业的情况下，没有依法取缔。2008年6月，时任某市公安局城关派出所航华社区责任民警许某强在例行检查中，发现该酒吧未取得消防批准文件先行开业且存在诸多安全隐患的情况下，收受该酒吧业主郑某某的贿赂2000元后，未依法予以查处，且在此后的检查中提前通风报信，泄露公安机关检查行动的讯息。2008年67月间，某市消防大队在消防安全检查过程中，发现该酒吧在无消防批准文件的情况下擅自开业，责令该酒吧停业。时任某市消防大队大队长林某荣应该酒吧业主郑某某的请托，答应予以照顾，授意时任某市消防大队副大队长郑某林让该酒吧补办消防手续后恢复营业，郑某林从中收受郑某某的贿赂1万元。2008年12月23日，时任某市消防大队参谋程某某在消防安全检查过程中，发现该酒吧的安全出口数量、疏散宽度和距离不符合国家规定，且存在出口门内开、火灾事故应急照明灯数量不足、个别灭火器过期等严重安全隐患的情况下，收受郑某某的贿赂5000元后，未按规定处理，反而指导郑某某“补办”装修工程消防设计审核，并应郑某某的要求找无室内装修资质的人员帮助该酒吧设计图纸。2008年12月31日，郑某某持无室内装修资质人员设计的图纸等材料到长乐市消防大队，申请办理装修工程消防设计审核。被告人林某荣予以受理，交由被告人郑某林和程某某主办。被告人郑某林审核同意了该酒吧消防设计，并于2009年春节前夕收受郑某某的贿赂3000元。2009年1月20日，被告人林某荣同意受理该酒吧装修工程竣工验收。2008年9月26日，时任某市城建监察大队市容中队中队长的林某升和监察员林某发现该酒吧在门口空地上违章搭盖，但碍于该酒吧业主郑某某和林某是校友关系，没有依法查处，反而放任其在国庆节期间抢建，由于该违章搭盖，导致紧急情况下人员无法及时疏散。2008年11月6日，时任某市公安局治安大队副大队长林某仕在执法检查过程中，发现该酒吧存在多项安全隐患，且无娱乐经营许可证和消防等批准文件的情况下，收受该酒吧业主郑某某的贿赂2000元后，未将检查发现的问题如实上报或作进一步处理。2008年12月25日，时任某市科技文体局文化市场稽查队负责人马某峰根据群众的举报，发现该酒吧超范围从事娱乐演出活动的情况下，收受该酒吧业主郑某某的贿赂2000元后，未依法予以查处。

由于上述9名被告人的渎职行为，导致拉丁酒吧在存在严重安全隐患的情况下继续非法营业。2009年1月31日深夜，拉丁酒吧在营业中因消费者燃放烟花引燃酒吧顶棚的易燃材料发生火灾，造成15人死亡、24人受伤、直接经济损失346500元的严重后果。检察机关经过侦查，将案件移送人民法院审判。法院经审理认为，被告人林某荣、林某光、林某仕、许某强、林某升、林某犯滥用职权罪，郑某林、程某江犯滥用职权罪、受贿罪，马某峰犯玩忽职守罪。2009年5月26日至6月5日期间，某市人民法院分别对上述案件公开开庭审理。2009年10月16日，某市人民法院分别对上述案件作出一审判决：被告人林某荣犯滥用职权罪，判处有期徒刑3年；被告人郑某林犯滥用职权罪判处有期徒刑5年，犯受贿罪判处有期徒刑1年6个月，决定执行有期徒刑6年；被告人程某江犯滥用职权罪判处有期徒刑4年6个月，犯受贿罪判处有期徒刑1年，决定执行有期徒刑5年；被告人林某光犯滥用职权罪，判处有期徒刑3年；被告人林某仕犯滥用职权罪，判处有期徒刑3年；被告人许某强犯滥用职权罪，判处有期徒刑3年；被告人马某峰犯玩忽职守罪，判处有期徒刑3年；被告人林某升犯滥用职权罪，判处有期徒刑1年6个月；被告人林某犯滥用职权罪，判处有期徒刑1年6个月。

一审判决后，被告人林某荣、林某升、林某未上诉，判决生效。被告人林某光、林某仕、马某峰、许某强、郑某林、程某江不服判决，提出上诉。2009年11月20日和24日，FZ市中级人民法院对林某光滥用职权案、林某仕滥用职权案、马某峰玩忽职守案以及许某强滥用职权案，分别作出终审裁定：驳回上诉，维持原判。2009年12月3日，FZ市中级人民法院对郑某林滥用职权、受贿案作出终审判决：上诉人郑某林犯滥用职权罪，判处有期徒刑4年；犯受贿罪，判处有期徒刑1年6个月，决定执行有期徒刑5年。2009年12月7日，FZ市中级人民法院对程某江滥用职权、受贿案作出终审判决：上诉人程某江犯滥用职权罪，判处有期徒刑3年6个月；犯受贿罪，判处有期徒刑1年，决定执行有期徒刑4年。

一起火灾事故，涉及公安机关的治安、消防、派出所的民警和工商、城市监察、文化等部门9名国家机关工作人员对此承担了刑事责任。这些执法人员在执法的过程中都有渎职行为，因此，对火灾后果都要在各自的职责范围内承担责任。所以说，在面对客观存在的损害后果分析渎职罪因果关系时，我们不仅要分清普通刑事案件中的有关行为人的犯罪行为与损害后果之间的因果关系，对普通刑事案件作出准确的认定和处理，还要分清渎职罪中的因果关系。对承担相应监管职责而渎职的国家机关工作人员的渎职犯罪做出准确的认定和处理。

最后，查办渎职案件时，我们经常会遇到，有关国家机关工作人员是在各自的职责范围内履行职责，所以，分别对各自在其职责范围内不作为或者乱作为的渎职行为分别作出认定，并根据对危害后果所起的作用大小进行处罚。这似乎给人一种国家机关工作人员重复负责的感觉，即一个火灾事故多个国家机关的工作人员承担了刑事责任，对不同的国家机关工作人员而言都是各自的责任所在，但对一个犯罪后果而言，责任主体似乎有叠加的感觉，说白了就是承担责任的人多了。其实，这就是多因一果情况下多责任主体的认定问题，从理论上说，这就是权力与义务对等，职权与责任对等。因為每个国家机关及其工作人员都在自己的职责范围工作，互不隶属，都从各自的职责角度来管理，每个环节如果认真负责都可能阻止危害结果的发生，但他们都没有依法履行职责，所以，都要在自己的职责范围内承担渎职罪的责任。

司法实践中还经常有联合执法的情况。如果在多部门联合执法的情况下，联合执法人员没有认真履行职责，导致危害后果发生时，如何认定因果关系呢？笔者认为，这种表面联合执法，实则分工负责，有关国家机关工作人员都各自在其职责范围内负责相关事务处理。如果有关国家机关工作人员在联合执法中没有依法履行职责而产生损害后果的则应当承担法律责任，其中联合执法的负责部门或者牵头部门的相关人员应当承担主要责任。

三、决策行为、实行行为与危害后果之间因果关系的问题

由于渎职犯罪的特殊性，很多渎职犯罪多发生在国家机关工作人员履行职责中。但近年来，随着有关制度特别是权力运行机制的健全和完善，很多渎职行为往往是由集体决策后实施，这就涉及到对于集体决策能否追究个人责任、集体责任和个人责任如何划分等问题。现在一些地方之所以存在严重破坏能源资源和生态环境渎职犯罪问题，主要根源在于当地政府的集体决策，让国土、林业、环保等监管部门具体执行，对于由集体研究做出错误决定的行为，致使公共财产、国家和人民利益遭受重大损失的，应该如何处理等，在司法实践中，很难统一认识，影响了渎职案件的查办工作。

对于单位渎职犯罪如何追究具体责任人的问题，笔者认为，总的原则是召集人或者主持人，作为该项决议的提起人或者与项目有某种联系而对提出不同意见的人加以阻拦、指责，要求通过的，应该由负责人承担主要责任；有关的人员如果在集体会议上故意隐瞒真实情况，而误导大家作出错误决策的，应该由承办人负主要责任。总之，领导集体研究的决策情况比较复杂，应当按照过错的原则确立有关人的员的责任大小[1]。

注释：

[1]“两高”《关于办理渎职刑事案件的司法解释（一）》第5条第2款明确规定：以“集体研究”形式实施的渎职犯罪，应当依照刑法分则第九章的规定追究国家机关负有责任的人员的刑事责任.对于具体执行人员，应当在综合认定其行为性质﹑是否提出反对意见﹑危害结果大小等情节的基础上决定是否追究刑事责任和应当判处的刑罚。