检察机关内设机构改革的思考

周道航

摘要：检察机关内设机构改革与整合问题由来已久，当前内设机构整合仍没有跳出传统思路窠臼，导致内设机构设置混乱的局面并没有根本性改变，这主要是由于检察机关的行政化管理体制和司法规律不相符导致的。在当前新一轮的内设机构改革中，要立足侦防部门转隶的现实，回归司法属性，加强顶层设计，注重公正和效率，根据检察职能的配置，对现有业务内设机构进行整合，同时对综合部门进行优化。

关键词：内设机构 整合 混乱 原因 建议

随着司法责任制改革的推进，检察权运行机制改革要求对内设机构作出相应的调整，检察人员分类管理、司法行政管理权与检察权管理相分离改革也要求对内设机构进行调整，实现检察改革的协调与推进。因此，内设机构改革须统筹推进，争取在这一轮检察改革中彻底解决当前内设机构设置乱象。

一、当前检察机关内设机构设置及整合现状

纵观全国检察机关内设机构的历史沿革，自恢復建院以来，内设机构虽然反映和适应了不同时期检察工作职责的调整和变化，但机构的庞杂与混乱却是不争的事实，无论是上下级院之间、同级院之间，还是不同地区院之间，抑或是同一地区同一级别的院之间，从未有过一个完整统一的机构名称、数量和级别规格，甚至统一的职能定位。

现实的状况是由各省级院、各地市级院和各个区县院的领导，特别是主要领导密切相关，履行同一职能的部门，不同级别，不同地区的院，甚至同一地区同一级别的院，名称各异，有局、部、办、处、署、科等称谓；在级别规格上，有处、科、股级等等。这些差别体现这些院领导的沟通协调能力和水平，其依靠的是人际关系的沟通协调而不是依靠制度的设计。也正因为如此，以致在一段时期，出现了一种奇怪的现象，机构名称大的、新的、规格级别高的院领导和部门负责人，甚至一般的工作人员，在机构名称小的、老的、规格级别低的院同事面前，表现出一种优越感。而少数机构名称小的、老的、规格级别低的院的同事，也竟会表现出一定的自卑感，失落感。

随着司法改革的深入推进，当前各地检察机关内设机构整合中，仍然走的是过去的老路，即由基层院先行探索，再总结推广，而历史已经证明，这一传统路径是行不通的。新一轮的改革如何走出这一历史困境，如何摆脱一直以来的混乱局面，特别是如何面对即将来临的新的检察工作格局，真正回归到司法机关这一根本属性上来，是当前亟待思考和解决的问题。

二、内设机构整合混乱的原因

检察机关内设机构设置混乱的原因，表面和现象上是内设机构强烈的行政化色彩，以及机构数量上的膨胀臃肿和求大求新求高求全；深层和本质上体现的是官本位思想的根深蒂固，以及对司法办案规律的背离。

（一）检察机关管理体制的行政化

检察长负责制是检察机关管理体制行政化的直接体现，这与行政机关的首长负责制完全吻合。行政首长对本级政府或部门的工作负全责，重大事务皆有行政首长定夺，具体日常事务由行政首长决定，行政首长独立承担行政责任。检察机关虽是司法机关，但其本身确有行政属性，管理体制带有某种行政色彩实属正常。但过于行政化的做法，使检察机关弱化了司法属性，也就是检察长负责制，即检察长是检察机关的首长，全面统一领导检察机关的所有工作，对检察机关的工作具有最终的决策权，并独立承担责任。检察长负责制反映在具体工作上就是检察工作管理模式以及人员思维方式的行政化。在领导体制上要求上级领导下级，下级服从上级，在司法办案体制上形成层层审批的办案模式。上级有权改变下级的意见，下级必须服从和接受上级的意见，特别是检察长的意见。

（二）内设机构的臃肿膨胀

并不是说行政化就必然导致机构的膨胀，但其很容易导致权力的扩张，而权力的扩张一定程度上反映在机构的膨胀上，或者说机构的膨胀反映了权力的扩张。机构膨胀的原因是多方面的，主要有三个方面，即干警政治待遇的解决、上级部门机构对口的要求和权力的自我扩张欲望。

1.政治待遇的解决一直是困扰检察机关或检察长的一个重大疑难复杂问题，也是干警普遍关心的问题。由于检察机关管理体制的行政化，以及检察人员管理参照公务员管理的体制，检察人员政治待遇的解决必须向行政机关看齐，如厅、处、科级等，而这又与自身的经济待遇、社会地位和社会认同紧密关联。检察人员自身也将政治待遇解决的理想与否，作为衡量自身价值实现程度的评价标准，而不是以司法办法的能力和水平，社会公众也是如此看法。但相对于一般行政机关而言，检察机关人员多而流动性很弱，出路不畅，长期处于封闭的状况。为此，增设内设机构以及争取内设机构的升格就成为普遍的，也是最为有效的实现手段。解决更多人的政治待遇，解决更高的级别，成为不可回避的现实。

2.上级院对下级院内设机构对口设置的要求。长期以来，形成了一个较为固化的思维模式，即上级院有些领导认为，如果下级院没有与本级院相对应的内设机构，没有对口的部门，当然地认为下级院对这项工作不重视，甚至通过各种形式要求下级院向当地党委和政府争取支持，增设对口部门，下级院也正好借上级院的要求向地方党委政府争取，且尽可能升格机构。

3.检察机关权力的自我扩张。这些年检察机关权力的自我扩张是一直存在并一直连续的，内设机构数量的不断增多和名称的不断出新，就是极好的例证。这种扩张的趋势让人有一种检察机关包打天下的感觉。从这些年检察机关内设机构的演变或改革的过程来看，基本上都是由下而上，而不是由上而下的改革过程。由于缺少顶层设计，于是只能要求先由各地特别是基层院探索前行。正是因为此才导致权力的扩张，下级院、基层院探索内设机构改革的过程，某种程度上就是权力自我扩张的过程。有些本不是检察机关承担或能够承担得了事情，很多以监督者名义，或以需要被监督为由扩张进来，冲淡了核心业务工作。

（三）对司法办案规律的背离

检察机关对自身属性定位和职能定位在认识上的模糊不清和漂浮不定，一定程度上也是对自身不自信的表现。《宪法》明确规定，人民检察院是国家的法律监督机关，主要职责是通过检察监督，维护国家宪法和法律的统一正确实施。根据《人民检察院组织法》，检察机关主要职责有三项，即职务犯罪侦查、审查逮捕和审查起诉、侦查和审判活动监督。履行好这三个方面的职责，既是抓住了检察机关的核心业务，又是检察机关的生存之本，威信所在，也是宪法和法律赋予检察机关职能的充分彰显。但事实上，这些业务并没有履行到位，而是在权力的自我扩张中弱化了主责主业。机构由早期的几个扩张到现在的二三十个，职能由主业扩张至非主业。如侦查监督、公诉业务程式化问题突出，法律监督力度不够；派驻监察室职能延伸偏离司法轨道；检察机关整体参与非司法职能的社会治理过多等等。当然这种局面的形成是由多种主客观因素、内外部因素造成的，但这与检察机关自身没有充分履行好职责，贪多求大而且无力担当是密不可分的。

三、推进内设机构整合的建议

（一）内设机构整合中须注意的几个因素

1.着眼于侦防部门转隶。随着监察委改革的推进，检察机关自侦部门转隶是必然趋势，当前内设机构整合改革中不能仅立足于现状，而是要放眼长远，立足于检察机关没有侦防部门的长远格局来设计，现在反贪、反渎、预防，还有部分地区的指挥办都将不复存在。但与监察委对口的职务犯罪公诉工作必然有新的要求，需要建立相应的衔接机制。

2.回归并充分体现司法属性是改革的根本归宿。随着司法责任制改革的推进，检察人员分类管理改革也将推进。检察官必须回到司法办案的岗位上，检辅人员和书记员必须承担起辅助职能和书记员的职责，行政管理人员归属公务员序列等等，各归其类，各回其位，各行其责，特别是要让检察官真正走出向行政职级看齐的现状，同时要能彰显检察官的主体地位，以及检察官的尊严和荣誉感。

3.加强顶层设计。自上而下一体遵循是这一轮改革的关键之路，也是改革能否成功的关键所在。顶层设计，自上而下，强力推进，强制规范，应是必须遵循的改革路径。在具体设计上要做到四个统一：统一机构名称，提高机构的权威性；统一机构职责，提高机构的公信力；统一机构数量，避免机构设置的随意性；统一机构规格级别，避免不同地区和同一地区、同一级院之间的攀比。这四个统一应当是一种刚性的约束，任一地区、任一级别院都不得突破，以此来体现检察机关对宪法和法律赋予的监督职责的担当，提升检察机关整体的权威性和公信力。

4.注重公正与效率。公正是司法机关的核心和使命，内设机构改革必须要把公正置于首要位置。提高司法效率应是司法机关追求的重要目标之一，这不仅体现在司法机关自身的低投入和高收益上，即以最小的司法成本投入获取最大的司法效益上，还体现在自身运转和其他当事人参与司法的便捷性上，即自便与便民两个方面。必须使内设机构尽可能科学合理，合乎司法办案规律，合乎公正高效的要求，以实现司法资源配置的最优化。

（二）内设机构整合的设想

具体到各个职能部门的设置，有些部门是现实的，不可变或不会大变化的，如审查逮捕与审查起诉工作；有些则是可以预测预知的，如自侦部门将不存在；而有些则是不确定的，如警务部门和控申部门等。警务部门存在还是取消或合并是个问题，其主要职能或核心职能是服务、服从于贪污贿赂等职务犯罪的侦查，既然检察机关职务犯罪侦查职能即将要划转监察委，那么依附于职务犯罪侦查职能的警务部门如何存在？同样，控告申诉部门的控告职责主要是受理报案、举报并对举报线索分流、初核等，既然检察机关已经没有职务犯罪侦查权，群众也就没有再向检察机关举报的必要了，遇有此类问题直接向纪委监察委反映更为直接便捷。那么控申只剩下受理申诉的职能了，而申诉案件的办理，不管是刑事的，还是民事行政的，都属于诉讼监督的范畴，且越往下级院，案件数量越少。因此，是否还需要继续设立一个独立的部门来承担该职能是值得研究的。

如此一来，检察机关内设机构的改革或设置便清晰起来。就业务部门而言，检察机关主要承擔四项监督职责，即刑事诉讼及监督，包括审查逮捕和审查起诉，立案与侦查监督，刑事审判监督，刑事申诉案件办理等。需要注意的是，刑事诉讼活动的监督与刑事诉讼是不可分离的，就如同树的枝叶与树干关系一样，如果树干都已不存在，枝叶又如何生存，同样脱离刑事诉讼本身，其监督职能又如何开展？这只会有两种情形，要么重复劳动，要么无法履职。因此，监督职能必须与刑事诉讼本身紧密联系在一起，成为一个整体才能履行好监督职能。此外还有刑事执行检察、民事行政检察和案件监督管理等三项职能。因此在机构设置上，有与此相应的四个职能部门就足够了。如果考虑到未成年人检察工作的特殊性，再增设一个独立的未成年人刑事检察机构就足以承担起检察监督的职责。若果真如此，与业务职能部门相比较而言，现有的综合保障部门的设置就显得过于庞大，需要对其进行整合与优化。