省级人大首试特定问题调查

田必耀

在人大历史上，哪一个省人大常委会首次开展特定问题调查？人大监督这一吸睛样本有何价值？

2017年1月18日，江西省人大常委会副主任洪礼和在江西省十二届人大七次会议上作常委会工作报告时说，首次启动特定问题调查，就加强“四小”监管制定法规、作出决议，全方位保障群众“舌尖上的安全”。

回溯到7个月前，江西省人大常委会第一次“吃螃蟹”，成立食品生产加工小作坊和食品摊贩问题调查委员会。特定问题调查是人大监督的“重型武器”。监督利剑出鞘，人们更关注下文。这份答卷无疑给“舌尖上的安全”注入满血能量。

省级人大首次特定问题调查

2016年6月8日，江西省十二届人大常委会第二十五次会议表决通过了《关于成立食品生产加工小作坊和食品摊贩问题调查委员会的决定》（以下简称特调委），正式开启特定问题调查。这是中国人大历史上，省级人大常委会首次成立特调委。

2个月前，全国人大常委会启动食品安全法执法检查。江西省人大常委会首开特定问题调查，被视为“策应全国人大常委会的执法检查”，旨在推动新修订“史上最严”食品安全法的贯彻落实。

江西省食品药品监管局局长李舰海接受《时代主人》专访时表示，江西省共有“四小”（小作坊、小餐饮、小摊贩和小食杂店）28.7万家，从业人员66.7万人。其中，食品小作坊1.8万家，从业人员6.7万人。“四小”的管理一直是政府监管的“老大难”问题和百姓关注的热点。

江西省人大常委会首次成立特调委，更有精准的立法意图。据江西人大网报道，2016年，江西省人大常委会将食品“四小”条例的制定作为重要立法项目，特定问题调查剑指政府及其相关部门对“四小”的监管情况和与老百姓日常生活密切相关的食品安全情况，主要包括：早点、小吃、快餐、中餐、夜宵；菜市场的各类蔬菜、水果、肉类；学校周边小食杂店经营的预包装、散装食品，乳制品，自制自售产品等。特定问题调查决意为立法摸清底子，立管用的良法。

6个调查组开赴“一线”

在随后3个月的时间里，特定问题调查委员会先后3次开会，研究特定问题调查实施方案，分析研究调研情况。

2016年6月24日，特调委召开第一次全体会议，讨论了特定问题调查实施阶段工作方案，通过了调查委员会专家名单和分组名单，听取了省政府有关部门工作汇报。

2016年7月1日，江西省人大常委会召开特定问题调查新闻发布会。从会议阵容可以看出特定问题调查非同一般。省人大常委会副主任、特定问题调查委员会主任委员洪礼和，省政府副省长殷美根出席会议并讲话。特调委各调查组副组长及部分成员，省委、省政府有关部门的负责同志，中央和省市20多家新闻媒体等60余人参加会议。特调委向社会公布了联系电话、电子邮箱。

“江西在省级层面首次启动特定问题调查，不仅在我省人大监督史上具有标志性意义，也将推动地方人大为拓展监督工作领域迈出新步伐。”洪礼和在会上道出了特定问题调查的“特殊意义”，此次特定问题调查以食品生产加工小作坊和食品摊贩为切入点，是一次捍卫人民群众食品安全的“亮剑”行动，以推动政府及部门找准问题症结，厘清监管职责，建立起符合实际的、科学规范的监管体系。

会后，特调委分成6个调查小组，由省人大常委会副主任洪礼和、史文清、魏小琴、谢亦森、马志武、冯桃莲带队，奔赴全省11个设区市开展实地调查，完成包括实地察看、组织抽查、暗访、技术检测、开展问卷调查、立法调研等在内的各项调查任务。

2016年第9期《时代主人》杂志对6个调查组的明查暗访作了全景式报道，称“完成了一幅迄今为止全省‘四小食品安全状况最为详细准确的全息图”。

2016年8月11日，特调委召开第二次全体会议，6个调查组的副组长分别汇报调查工作进展情况，省食品药品监管局负责人汇报了关于起草《江西省食品生产加工小作坊和食品摊贩监督管理条例》的有关情况。洪礼和在会上透露，这次调查着力发现“四小”食品生产经营及监管现状方面的问题，取得了“对监督手段进行了更新、对调查内容进行了拓展、对各地经验做法进行了挖掘、对存在的问题进行了梳理以及对意见建议进行了归纳和提炼”等五方面的收获。

针对如何做好调查的后续工作，洪礼和表示，进行补充调查、延伸调查，边调查边整改，特调委下一步要紧扣立法的重点难点，深入基层一线开展立法调研，分别听取有关政府部门及基层消费者意见，“要聚焦到认认真真、扎扎实实为老百姓立好一部良法、一部管用之法”。

2016年9月8日，特定问题调查委员会召开第三次会议。会议对《关于食品生产加工小作坊和食品摊贩特定问题的调查报告（讨论稿）》和《关于〈江西省食品生产加工小作坊小餐饮和食品摊贩监督管理条例（草案）〉的修改意见》进行了充分讨论并提出修改建议。

作出决议和出台法规

2016年9月20日，在江西省第十二屆人大常委会第二十八次会议上，江西省人大教科文卫委员会副主任委员沈建华作了关于食品生产加工小作坊和食品摊贩特定问题的调查报告。

根据特定问题调查报告，会议表决通过了《江西省人民代表大会常务委员会关于加强食品生产加工小作坊小餐饮小食杂店和食品摊贩监管工作的决议》。

“这次特定问题调查高位推动有力、参与人员众多、调查广泛深入、监督效应明显、社会影响广泛，（形成的报告）是我省目前最完整、最详细的关于‘四小的报告。”洪礼和说，省人大常委会创新监督方式首次启用特定问题调查，用刚性监督手段推动解决食品安全领域重点难点问题。

2016年12月1日，江西省第十二届人大常委会第二十九次会议审议通过了《江西省食品小作坊小餐饮小食杂店食品摊贩管理条例》，自2017年5月1日起施行。

2017年1月18日，在江西省十二届人大七次會议上，省人大常委会副主任洪礼和作江西省人大常委会工作报告时说，首次启动特定问题调查，依法成立高规格的特定问题调查委员会，就食品小作坊小餐饮小食杂店小摊贩食品安全问题开展拉网式调查，触角遍及城乡市场，实际入户3万余人次，面对面听取意见近1500人次，抽检采样近300批次，组织之周密、工作之深入、涉及面之广，均属前所未有。同时把监督与立法和监督与重大事项决定有机结合，就加强“四小”监管制定法规、作出决议，全方位保障群众“舌尖上的安全”。

特定问题调查的威力

特定问题调查，国外议会又称之为“国政调查”，起源于英国。近代立宪国家，均承认国会拥有国政调查权，对国家推行的某项政策进行调查。

特定问题调查，是国家权力机关为了正确行使职权就某一专门问题所进行的一种调查活动，是国家权力机关行使监督权的一种非常措施。我国1954年宪法对全国人大及其常委会的特定问题调查权就已作了规定，这种监督方式是监督法确定的全国人大常委会和地方人大常委会七种监督方式之一。根据监督法释义，我国是专门委员会与特定问题调查委员会两者并用。一般性问题，原则上由专门委员会进行调查，有些还可以由常委会工作机构进行调查，向人大或常委会提出调查报告。需要组织特定问题调查委员会进行调查的问题，一般应当是特别重大、有关专门委员会或者常委会工作机构承担不了的问题。

宪法学家、武汉大学法学院教授秦前红认为，从宪理上言之，社会聚焦且又纷争甚大，端赖其他调查手段不足以查明真相、消弭分歧，可以启动特定问题调查。特定问题调查又被称为人大监督的“重型武器”，一般不轻易使用。江西省人大常委会一份调查报告显示，特定问题调查对于公众甚至是人大工作者来说，仍然是陌生字眼。这份报告认为，从宪法条文中有关“必要的时候”“可以组织”等表述来看，特定问题调查权在人大监督体系中属非常态性监督职能，然而这项职权不可或缺。

党的十八届三中全会的决定强调：“完善人大工作机制，通过座谈、听证、评估、公布法律草案等扩大公民有序参与立法途径，通过询问、质询、特定问题调查、备案审查等积极回应社会关切。”

2015年，张德江委员长就《浙江人大》杂志反映浙江云和县对财政存量资金进行特定问题调查的新闻报道《唤醒沉睡的力量》作出了重要批示，要求全国人大财经委、预算工委组成联合调研组了解该县采取特定问题调查这一监督形式的情况。“人大是国之重器，不鸣则已，鸣则掷地有声。”当年10月，全国人大常委会预算工委副主任苏军率调研组到云和县开展专题调研时高度赞扬，特定问题调查形式产生了积极效应，在全省乃至全国都具有深远意义，更得到了张德江委员长的重视，成为丰富基层政权建设的重要经验。张德江委员长的批示，无疑给地方人大行权履职使用刚性监督手段一个积极信号。

据公开资料显示，全国人大常委会尚未成立过特定问题调查委员会，此次江西省人大常委会成立特定问题调查委员会，在省级人大尚属首次，当属人大监督的珍贵样本、吸睛样本，备受社会关注，对地方人大具有示范意义。

江西省人大常委会对此次特定问题调查达成了一个共识：这是督促政府建立健全食品安全监管体系，推动食品安全治理体系和治理能力建设的一次亮剑行动，是省人大常委会着力创新、履职为民的一次行动宣示。

“唯有推进改革创新，才能最大限度调动、发挥人大履职积极性。”对于首次启动特定问题调查，洪礼和在省人大常委会工作报告中表示，实践证明，唯有敢为人先、勇于创新，切实做到讲程序不拘泥、讲形式不教条、讲惯例不硬套，才能充分发挥人民代表大会制度优越性。

“相比较而言，江西省的特定问题调查最规范、最有权威性。”人大制度研究专家陈维民告诉记者，对食品安全立法中问题最多、涉及利益群体最广、规范管理难度最大的小摊小贩等进行特定问题调查，体现了为民立良法的出发点，其经验值得推广。