探寻PPP领域市场化发展之道

赖行健

【摘要】PPP模式是基础设施建设和公共服务供给机制的重大创新，有利于充分发挥市场机制作用，但当前PPP领域市场化程度较低的问题亟待关注。面对PPP领域市场高准入壁垒造成市场垄断与民间资本参与度较低等问题，应通过放宽市场准入、优化政府服务、强化市场化的政府责任等措施缓解。

【关键词】PPP模式市场化 公共产品 对策

【中图分类号】F283 【文献标识码】A

PPP模式是指政府与私人组织之间，为了提供某种公共物品和服务，以特许权协议为基础，形成的一种合作关系。它是我国基础设施建设和公共服务供给机制的重大创新，有利于充分发挥市场机制作用，提升基础设施建设和公共服务供给质量和效率。当前我国在PPP模式推进过程中，存在PPP领域市场垄断、民间资本参与度较低、重融资轻模式等市场化程度较低的问题，应采取有效措施进一步提升PPP领域的市场化程度。

PPP模式是一套以市场化方式生产公共产品的机制

由于公共产品领域存在市场失灵和政府失灵的问题，较为有效的解决办法是将公共产品生产与提供区分开来，其中政府负有提供公共产品的责任，公共产品的生产则引入市场机制，引入多种主体，通过形成竞争来提高效率。因此，PPP模式的本质可以说是一套以市场化方式生产公共产品的机制。

PPP领域市场化程度的高低可以从四个方面进行衡量：一是，市场经济实行自由进入、公平竞争的原则。PPP领域市场化程度高意味着各类市场主体可以自由进入、公平竞争。二是，非公有制经济是社会主义市场经济的重要组成部分，在市场经济中，各类市场主体可以平等参与市场竞争，实现资源的优化配置，推行PPP模式的本质就是引入社会资本特别是民间资本，实现基础设施和公共服务领域的市场化，发挥市场在资源配置中的决定性作用，从而改变以往政府投资效率不高、方向不准等弊端。三是，在市场化背景下，PPP模式的目标在于充分发挥政府和社会资本各自优势，更好地满足人们对公用事业运营效率和对公共产品服务质量的要求。PPP领域市场化程度高意味着项目参与方注重盈利模式设计及经营效率。四是，在市场化程度较高的国家和地区，通过良好的法制环境、较少的政府干预、完善的市场监管以及有效的产权保护，保障市场能够在资源配置中起决定性作用。

当前我国PPP领域市场化存在的问题

高准入壁垒造成市场垄断。尽管PPP项目所提供的公共产品具有公益性，但是PPP项目的运作本身应符合市场化机制。当前公共设施、公共服务等领域推行PPP项目时，大部分PPP项目依旧通过政府关系、关联渠道等方式获得，从而导致我国一些地区的PPP领域存在垄断现象。这种垄断将打破PPP所应有的公平竞争环境，甚至造成某些企业获得超额收益或暴利。同时，在缺乏竞争或不完全竞争的情况下，PPP领域内的垄断可能会导致公共产品生产的低效率。此外，垄断现象可能会进一步引发马太效应，在存在垄断和不公平竞争的情况下必然会进一步加剧目前“国企强民企弱”的局面，使得PPP领域的国企垄断现象加深，从而进一步影响民营企业对PPP项目的热情与参与度，引发恶性循环。

民间资本参与度较低。鼓励各类型企业积极参与公共产品的生产，拓展社会资本特别是民营资本的发展空间，是国家推行PPP模式的重要目的之一。但是，当前PPP项目民间资本参与不足依然是一个普遍现象。以重庆市为例，目前民间资本参与PPP项目主要面临三大问题：一是民间资本的资金问题。目前资金体量较小的PPP项目有一定的民营企业参与，而投资规模较大的项目，尤其是地铁、隧路桥、水利等重大项目，民营企业基本没有参与。民间资本缺少可持续、成规模的资本实力，缺少银行等金融机构的融资支持，是限制民间资本参与大型PPP项目的重要因素。二是民间资本参与PPP项目对地方政府来说意味着更大的风险。与民营企业机构合作，如项目出现问题，地方政府将更容易受到国有资产流失、项目暴利等质疑，而与央企、国企合作就不存在上述政治和道德风险。因此对地方政府来说，尤其是民营经济相对不发达的省市，其与民营企业的合作就更趋谨慎、保守。三是民间资本参与PPP项目需要支付更高的交易成本。对央企和国企来说，对如何与政府打交道，以及对项目的各个环节涉及的政府条条块块、项目审批流程等都更加了解。但是对民营企业来说，上述各个环节都相对模糊、不清晰，因此民间资本参与PPP项目所需的交易成本将更高。

重融资轻盈利模式。在我国，PPP的引入和广泛使用始终作为缓解公共项目融资压力的一种重要手段。在实际操作中，一些PPP项目在设计过程中忽略了其经营性特征，在项目设计上并没有充分考虑参与企业的盈利模式、运营模式和经营效益。然而，不有效设计盈利模式、不关注运营效率，仅强调其融资功能往往难以吸引社会资本参与。因此，未来政府在推进PPP模式的过程中，应更加全面地理解PPP模式的功能，尤其需要重视PPP项目的盈利模式与经营效率。

法律制度和监管机制不完善。PPP涉及的部門众多，主管基础设施项目的发改委、主管公共服务的财政部，还有主管城市建设的住建部，尤其是发改委和财政部之间存在较大的权责重叠，这导致了发改委、财政、国土等不同部委出台的政策有相异之处，使PPP项目在实际操作中缺乏操作性，容易因体制机制问题卡壳。同时，目前所有PPP项目管理需参照《特许经营法》、《政府采购法》、《招标投标法》，但上述法律并没有全面设计PPP项目中可能发生的各种问题，例如不同项目捆绑开发等问题。此外，在PPP监管方面存在政府各部门的监管角色定位不清晰、缺乏组织协调性、对项目建设和运营缺乏有效监管、监管队伍整体素质不高等问题。

提升PPP领域市场化程度的措施

放宽市场准入，营造公平竞争的市场环境。打破不合理的垄断和市场壁垒，营造权利公平、机会公平、规则公平的投资环境，通过降低投资门槛等方式，进一步放宽市场准入，鼓励社会资本参与基础设施建设及公共服务产品的生产。对于效益相对较好、盈利相对确定的项目，地方政府应该充分打造公平的市场竞争环境，在PPP项目设计时充分引入多家公司进行竞争，使真正有运营能力、效率高的企业参与到PPP模式中。

优化政府服务，调动民间资本积极性。针对地方政府与民间资本合作经验少，合作探索成本高等问题，地方政府应进一步优化、明晰地方推进PPP模式的优惠政策，规范PPP模式操作流程，减少审批行政流程，并进一步加强与民间资本的沟通。同时，地方政府在PPP项目的合作伙伴选择上也要对民营企业“开绿灯”，摒弃对民营企业“易跑路”、“不能挑担子”、“重要民生不能由民营企业来做”等错误观念。

重视盈利模式与经营效率。对于地方政府来说，在选择PPP合作对象时，除充分考虑合作方整体实力以外，也需要考虑PPP合作对象的市场化程度以及市场竞争力。同时，判断项目是否采用PPP模式应通过“物有所值”评价。鉴于此，政府与社会资本双方都应该以积极的态度进行盈利模式创新，政府一方应广泛借鉴吸收国内外成功经验，为PPP项目选择合法、适当的盈利模式，并客观地对待社会资本方提出的盈利模式方案。社会资本应充分发挥其专业优势和竞争优势，设计可行的盈利模式方案，通过技术或管理创新优化项目成本，提升生产效率与运营效率。

强化市场化的政府责任。一方面，PPP主管部门需进一步划清界限，避免同一个问题在不同机构出台的法律法规中找到不同依据的困境。同时，需进一步完善PPP等新型投融资模式的相关法律，在产业投资基金、资产证券化等新型投融资模式，以及不同子项捆绑经营、公益类项目定价等方面进一步出台相关的法律法规及指导意见。另一方面，提高PPP领域的市场化程度并不意味着政府的退出，而是对政府提出了更高的要求。政府应完善监管体系，通过制定产品与服务质量标准及定价机制、对产品与服务质量进行评估与监管等方式，保证PPP领域市场竞争的有序进行，保障公共利益免受市场化的影响。

（作者单位：北京大学）

【参考文献】

①贾康、冯俏彬：《从替代走向合作：论公共产品提供中政府、市场、志愿部门之间的新型关系》，《财贸经济》，2012年第8期。

责编/孙垚 美编/杨玲玲