产城融合亟需加大公共服务的有效供给

张光进++赵源

【摘要】有效的公共服务供给，是推动产城融合发展的先决条件。但目前我国公共服务供给仍存在空间失范、结构失衡和时序失调等问题。因此，必须在公共服务供给空间、供给结构和供给阶段上作出合理的配置，以实现产城融合中公共服务与产业发展、城市功能提升相匹配。

【关键词】产城融合 公共服务 供给 【中图分类号】D035 【文献标识码】A

产城融合是我国在面对城市发展空间拓展和产业转型升级双重压力下的一种新型发展模式。在产城融合发展中，完善的公共服务体系是重要支撑条件。因此，实现公共服务供给的有效性，对推动区域产城融合发展具有决定性作用。

产城融合视角下我国公共服务需要满足哪些“匹配”

在产城融合的视角下，要实现公共服务的有效供给，应满足以下三个“匹配”。一是公共服务供给数量的匹配。作为产业融合的区域，不但应具备生产性的功能、生活性的功能，还需要具备休闲娱乐、生态等方面的功能，这些功能在产城融合区域范围内必须协调，因此公共服务供给的数量必须实现匹配。

二是公共服务供给结构的匹配。随着产城融合区产业结构不断调整、空间结构不断优化，以及就业人群不断多元化、消费级别不断提高，对公共服务的需求也将不断调整。因此，公共服务的供给应与产城融合区内的各类结构相吻合。

三是公共服务供给质量的匹配。公共服务供给质量的匹配，就是要使公共服务供给能够保证生产生活等方面需求。

我国公共服务供给存在着空间上失范、结构上失衡、时序上失调等问题

公共服务供给在空间上失范。在产城融合的演进过程中，我国公共服务供给在空间上表现出一定的失范，从而导致了配置的“空势”。这一点在我国的很多产业园区中较为突出。不同的产业园区，由于其区位交通和地方经济发展的差异化，在政府公共服务的供给方面也应有差别化对待，合理配置的公共服务供给，才能为园区带来合理的效益。但是，我国许多地方政府在产城融合方面并没有做好充分的准备，导致公共服务供给出现“空势”。比如，一些地方政府先前并没有充分了解老旧城区公共服务资源的储备情况和城镇经济发展现状，刻板式地将产城融合理念用于当地园区，从而在产城融合推进中造成了大量的“空城”现象。还有一些近郊型的产业园区虽然拥有得天独厚的交通优势，但是一些地方政府在规划产业园区未来发展蓝图时在产业发展导向和空间布局方面考虑不够，对公共配套的投入不足，导致产业园区的公共服务过度依赖中心城区，进而造成了居民工作居住分割。造成了资源的过度浪费、产业与城市功能的不协调、公共服务无法合理配置。另外，还有一些政府在当地不同产业园区之间往往实行趋同化的公共服务供给，未充分考虑不同园区之间的差异化特征和相互联动性，从而造成了公共服务的错配，导致公共服务供求失衡。

公共服务供给在结构上失衡。从我国产业园区的演进来看，改革开放初期大多都是农业园区、工业园区等传统型园区，而当前已演化为以主导行业为特色的特色园区，也衍生出了诸如智慧城、大学城、健康城等现代化的特色城市。而在这些日益多元的产业园区之中，它们所需的公共服务供给和配置内容也存在差别。一是在以农业园区或工业园区等为代表的传统产业园区中，由于园区发展的思维已固化，所以公共服务供给明显缺乏新颖性，服务更新较为滞后，老旧的服务过剩，而新型的服务却跟不上，即使供给了也不能有效配置。二是以特色产业作为主导而发展的特色产业园区，在实际建设和运营过程中，往往会出现因工作人员不了解园区基本情况，从而导致公共服务配置类型过于趋同。三是在一些新兴的产业园区，许多政府习惯于通过资本、技术、劳动力对称配置来推进产城融合，这就难免会造成某些公共服务的过度集聚，从而产生资源浪费。

公共服务供给在时序上失调。产城融合是一个有时序性的动态化推进过程。产业与城市在产城融合过程中本身也在发展，两者之间的融合实际就是通过反复打破原有均衡而重构新均衡。所以，公共服务的供给过程也应该注重产城融合的时序性。第一，在起步阶段，产业园区往往会处于“孤岛”型发展，重点在于产业发展和资本积累，所以公共服务常常只提供给小型的平台或设施，而缺乏居住生活方面的公共服务，因而并没有“城”的概念。第二，在快速发展阶段，虽然产业园区的功能不断丰富，生产性的公共服务供给明显提高，但是生活性的公共服务也往往不能跟上，很多公共服务体系建设都是先上车再补票，这便造成产业与城市的分离。第三，在成熟阶段，一些园区即便公共服务配套较为齐全，但也正因为园区成熟和功能复杂化，所以面临着有效分配困难、高效利用乏力等问题。

在公共服务供给的空间层次上，应注重空间资源要素的匹配性

现今，我国许多城市或功能区产城融合中的公共服务供给失范，已不仅仅局限在表面的功能不到位、劳动者职住分离等问题，更多的是在不同区位、不同空间层次上的公共服务配置失衡。因此，必须放到全局性的视野推进产城融合，应注重空间资源要素的匹配性，形成公共服务供给多元的空间形态。

第一，各地政府要准确把握当地的经济社会发展水平和产业基础，深入研究产业的发展潜力，注重产业园区等功能区在产城融合过程中与周边融合区域在自然生态环境、基础设施、市政配套等方面合理配置和共享，确保公共服务在数量、质量上合理配置，切不可机械式套用其他园区的经验。第二，各个园区应充分依托自身特色，根据离城中心的距离，量身配置公共服务。第三，园区内部应根据功能定位、消费需求进行差异化的公共服务供给，减少公共资源浪费，实现公共服务供给的效益最优。

在公共服务供给的结构上，应协调服务功能的差别化配置

我国的产业园区种类较多，有传统的工业园区、国家经济开发区、国家高新技术园区、省际产业转移示范区、临空临港经济示范区等，不同园区对产城融合中的公共服务需求也存在差异。所以，在公共服务供给方面要根据园区的功能定位和社会环境等情况进行服务类型的优化配置，切不可一刀切。传统型的园区功能更加单一化，而生产性服务配置较为完善，因此要注重各类生活性公共服务设施的配置，逐步消除产城分离。新兴产业园区以及特色产业园等由于都是相对新兴的产业园区，目前在公共服务配置上已经重视各类服务要素投入，因此要根据园区服务业态的培育，差异化配置公共服务，避免园区内不同功能享受的公共服务趋同。同时，要注重扩大技术和人力资本，提高生产和生活性公共服务供给的质量。

在公共服务供给的时序性上，应充分考虑产城融合的阶段性

公共服务虽然是产城融合发展的重要支撑要素，但若利用不当，有时可能成为产城融合的门槛性要素。所以，在公共服务供给上，要充分遵循产城融合的发展规律，服务于各园区产城融合的发展阶段和未来需求，不能过分追求产业发展而弱化城市功能，也不能过分追求公共服务的大规模、高能级供给，更不能不按照产城融合阶段而盲目进行赶超式供给。科学的途径应该是根据不同的产城融合阶段，分时序供给和配置公共服务。如起步阶段的园区，应更加注重生产性公共服务供给，营造良好的产业发展环境，通过产业提升来集聚人才。而对快速发展的园区，应按照城市级别的公共服务进行配置，强化教育、医疗等各方面服务供给，提升园区公共服务的多元性。

（作者分别为中国地质大学公共管理学院副教授；中国地质大学公共管理学院研究生）

【参考文献】

①唐晓宏：《上海产业园区产城融合发展路径研究》，《宏观经济管理》，2014年第9期。

责编/張蕾 美编/杨玲玲