谨防城镇化沦为“政绩工程”

曾冰

【摘要】随着城镇化的推进，地方政府在服务市场过程中有时会出现制度供给不平衡、援助制度不完善等情况，对进入高速城镇化过程的中国经济发展带来阻碍。因此，政府的行为应适当调整，推进行政行为合法化、行政行为责任制，鼓励行政行为的内容创新。

【关键词】城镇化 政府行为 制度供给 【中图分类号】D67 【文献标识码】A

城镇化是现实国情的要求

党的十一届三中全会后，随着国家经济发展重心的转移，城市经济的快速发展，更好的生活环境、更大的发展空间都成为吸引农村人口涌入城市、促进城镇化的原因，并由此带来了我国城镇发展的瞩目成就，有关资料显示，中国城镇化率由1978年的17.92%提高到2015年的54.77%。

美国学者诺瑟姆在1975年提出城市化S曲线，被广泛引用，根据诺瑟姆的S曲线理论，我国的城镇化处于中期（城市化水平在30%-70%）的起步阶段，但从总体上看，城镇化正在进入加速发展阶段。高速城镇化进程给环境治理和社会治理带来了新的挑战。据2015年国土资源公报显示，2015年全国因建设占用、灾毁、生态退耕、农业结构调整等原因，减少耕地面积450万亩，同比减少17.7%；2012年全国废水排放总量684.8亿吨，其中，城镇生活污水排放量462.7亿吨，城镇生活污水排放量占全国废水排放总量的比率达到67.6%，而早在2007年，全国废水排放总量只有556.8亿吨。

与此同时，城镇化的过程也让城乡文化的融合问题显得更为棘手。城镇化过程中的政府行为存在失范现象，有待优化。

城镇化过程中政府行为存在的问题

制度供给不平衡。由于城乡二元化导致很多生产要素都集中流向城市，在城市投入的高回报也促使城市获得更多的政策支持，而农村则力度明显减弱，如户籍管理、勞动就业、社会保障等方面存在制度壁垒；社会保障体系不健全，医疗保险、失业保险、退休制度等存在缺陷，农民进城有后顾之优；乡镇企业产权制度改革滞后，城镇与乡村土地差价大等因素也阻碍了乡镇企业、民营企业和个体工商业户向城镇投资发展，不利于改变乡镇企业分散布局的形式。

财权体系不够明晰。中央政府对各级政府的事权和财权不够清晰，特别是省级以下人民政府的财权隶属关系。现实中，地方各级政府对下一级政府实行财政包干，而优质的财政来源又往往受上一级政府直接支配，这样就难免导致本来就捉襟见肘的基层政府财政更加紧张，加之城镇化过程在很大程度上是依托基层政府的，这势必会给城镇化进程带来阻力。

援助制度有待完善。援助制度主要存在两个方面的问题，一是现行行政体制的问题。目前中央确定的受援助对象范围较广，但是财力又相对缺乏，形成“吃蛋糕的人多，而蛋糕少”的局面，所以，如何来分配蛋糕的体制成为决定援助制度是否公正的标准。然而，实际上接受援助的多少往往决定于各地方政府向中央“争取”的能力，最后造成的结果可能是“争取”能力强的地方政府享受更多的援助而实际上他们不需要这么多的援助。二是援助理念存在误区。“授人鱼不如授人以渔”也许是援助理念的最好诠释，要帮助脱贫不是简单的给钱、给物，而是授予赚钱的方法。目前我国对地方城镇援助力度的判断标准停留在简单的物质扶助，这是观念的误区。

行政行为短视化时有发生。行政行为短视化也可称之为行政行为的非连续性。一个地区综合发展很大程度上与该地区负责人的个人性格、办事风格、个人好恶、社会经验、权力交接等有关。行政行为的实际效用则受制于这些因素，有时候一个政府行为的实际效用要等到该行为做出之后的很长一段时间才能显现，而在这个效用显现之前，可能因权力发生交替、个人风格的不同、个人好恶的不同导致行政行为的非连续性。朝令夕改的行政行为会令市场无法作出理性的经济行为，甚至会成为城镇化的绊脚石，行为短视化的政府往往急功近利，为追求短期的政绩效益破坏长远规划、浪费资源。

如何优化城镇化过程中政府行为

政府行为的合法化、政府行为的责任制以及政府行为内容的创新性是城镇化过程中政府行为优化的目标。

行政行为合法化的基本要求就是程序合法。针对程序合法的要求，应从以下两个方面进行改进，一方面要落实行政诉讼制度。我国行政诉讼的司法机制已经建立，除了制度本身的问题外，受“官本位”思想的影响，其实际的效用大打折扣。所以，应落实行政司法机制的实际效用，有独立、公正、有效的司法机制，即便立法有不完善之处也能通过后天的司法活动得到一定的弥补；另一方面要夯实行政公开原则。只有公开行政行为，让公众拥有知情权，才能保证相关主体平等参与、公平竞争。

行政合法的基本内涵之一就是合理的行政决策。面对所要解决的问题或处理的事务，行政决策应具有针对性，应符合国情、省情和地情。我国的城镇化范围广、问题多、局面复杂，各地呈现出的问题也多种多样，所以地方行政行为应当符合本地城镇化的具体情况。

制度供给包括两个方面，一是内部供给，主要是行政机关内部运转所需要的制度保证，如财政体制，人事体制；二是外部供给，即政府对市场的制度供给。这两个供给都应做到行政行为责任制的运作，才能保证城镇化的有效、有序推进。而对城镇化的外部供给如完善的户籍制度、社会保障制度、生态维护制度、援助制度等的责任制也应得到落实，权力与责任的统一将有利于行政行为的效率和公正。

政府行为的短期性、临时性会让行政行为的执行力大打折扣，这是对行政行为责任制的否认，一届政府的某些决策在换届以后很有可能被推翻，导致市场对政府的不信任，最直接的后果就是城镇化过程中的长线投资出现犹豫，将严重影响城镇化的稳步推进。所以，应建立行政行为长期效用机制，保证行政行为效果的稳定。而推行行政行为长期性的有效机制就是责任制的完善，一届政府对其行政行为负责不仅是在它任期内还应延伸到它届满以后，这样才能有效保证行政行为的长期性，有利于城镇化长期目标的实现。

行政行为的内容创新应是制度创新，用制度去激发人们的积极性，用制度去规范人们的行为。比如城镇化过程中，大量农村人口涌入沿海发达城市，导致空巢农村、留守儿童的出现，归根结底是由于收入差距的存在所导致，简单的行政命令和宣传无法产生实际效果，而应当建立一些帮农、扶农制度，缩小城乡差别。还比如近年来很多县市都在大规模建立工业区、技术开发区等，其中不乏是重复建设的政绩工程。行政行为的内容创新要求这些地方政府应当分析本地的发展优势和劣势，建立激励制度来发展经济，而不是简单照搬发达城市的工业园、开发区的建设模式。

（作者单位：南华大学）

【注：本文系湖南省教育厅项目“湖南省城镇化进程中行政决策法治化研究”（项目编号：15c1220）阶段性成果】

【参考文献】

①李菁怡、周建：《新型城镇化进程中的政府行为与政策研究》，《安徽农业科学》，2012年第40期。

责编/张蕾 美编/杨玲玲