建构有效的权责体系，防止“责任虚化”

桑玉成

【摘要】在组织管理中，要有效解决组织管理中的“责任虚化”问题，需构建科学合理的权责体系，从良好权责体系的一般要素出发，科学合理地分化和分解权力，健全和完善组织管理制度。只有这样才能真正将已经建立的领导制度和决策制度落到实处。

【关键词】权责体系 组织学 责任追究

【中图分类号】D630 【文献标识码】A

责任在管理实践中是严肃的，在各个管理层级上，都毫无疑问地强调责任的理念和举措，有全面的责任，也有具体的工作责任。近年来，一些地方政府也有为落实责任立下军令状的情况，以示其严肃性和规范性，但事实上，只有构建一个完善的权责体系才能对组织中的责任落实起到保障作用。

科学合理的权责体系是组织管理制度的基石

责任是现代政治乃至于现代管理领域非常重要的甚至是核心的概念和理念，也是现代政治制度和管理制度得以建立的基本出发点和立足点。从组织学的角度来看，如果把组织的层级结构视为组织的硬件结构的话，那么责任体系也就是这个组织的软件结构。正是这样的硬件和软件的有机结合，才构成了一个健全的组织体系。有思想家认为，人们之所以想尽种种办法，来规范甚至制约权力，其要义与其说是限制权力本身，倒不如说是限制不负责任的权力。权力就其本身来说，既是必要的，也是有益的，但是，如果权力主体只知道行使权力，而不对权力负起切实的责任，特别是不能对其行使权力而带来的消极后果承担实质性的责任，那么必将严重破坏组织管理的一般规则和原理。

因此，科学合理的组织制度一定包含着科学合理的权责体系，或者说，正是科学合理的权责体系奠定了科学合理的组织管理制度的基石。在实践中，个别单位、地方政府管理没有效率，或者组织混乱，一个很重要的原因是这些单位或地方政府的权责体系不清楚。因此，建构完善的权责体系对于组织中的责任落实是极其重要的。

建构命令与服从体系、统辖与分工体系、权力与责任体系，强化组织管理中的责任意识和追责制度

从组织学的角度来说，所谓的权责体系至少包括以下几个方面：

一是命令与服从体系。组织结构中的命令与服从体系是组织管理得以正常运行的基础。我们可以把一个组织视为一种类似于金字塔式的结构，在金字塔的最顶端，存在着一个最高的行政首长，然后一层一层自上而下逐层扩大。在这样的一种结构中，命令自上而下，服从自下而上，形成层层递进的命令与服从体系链。理论上以及实践中，在这个金字塔的任何一个点上，都应该非常清楚地知道其服从谁，可以向谁下达命令。可以认为，在这样的一个命令与服从体系链上，任何一个环节的错乱或者脱节，都将直接导致组织管理的紊乱。任何一位领导干部或者管理人员，都可以在这样的金字塔上找到其应有的地位，也只有非常清楚地认识到自己所处的应有地位，才能明确自己的责任之所在。

二是统辖与分工体系。在一个组织体系中，权力和责任存在于金字塔平面的每一个点上，尽管每一个点的权力和责任的“份量”不一样。仅从点与面的关系角度看，如果权力和责任集中在一個点（最高点）时，这个点的重力和压力都是这个组织体系所难以承受的。所以，一种完善的权责体系毫无疑问包括了统辖与分工的问题。

作为一个组织，需要体现其命令来源的唯一性和组织管理的统一性。就此而言，组织的最高长官需要有最高的命令权或者称之为统辖权。在此基础上，也要有必要的授权和分工，使组织的权力和责任实现合理的分化和分解，以便于将权力和责任在组织金字塔的平面上得到均衡地分布。无论在理论上还是实践中，科学的权力与责任分解既是权力有效行使的必要条件，也是责任得以切实落实的基本前提。

三是权力与责任体系。权力与责任体系是整个组织管理中建构权责体系的关键。如上所述，权力对于任何一个社会或者任何一个组织都是必要的，但是权力的功能也不总是正向的，尤其是，当行使权力不负责任的时候，权力的消极意义以及消极后果将得到凸显。因此，要使权力的行使能够与组织管理的目标相一致，避免权力的运行发生负向作用，那就一定要将权力与责任捆绑在一起。如果能够把权力与责任完全统一起来，使有权力的人也切实地能够负起行使权力的责任，那么我们就完全可以放心地把权力交给任何一个人。在这里可以非常清楚地看到，责任对于权力来说，是何等的重要。

权力与责任的统一主要包含着如下几个方面：一是，行使权力的同时必须承担责任，有权力的人必须同时也是有责任的人；二是，权力的大小必须与责任的大小成正比例关系；三是，组织管理中建立完备的追责制度来保证权力执掌者对其行使权力的后果负责。在这里，所谓的责任不是口头的表示，而是包括了经济处罚、降职降级、撤职甚至法律责任等在内的责任追究体系。

需要指出的是，上述三个方面是相互联系的统一体，也是构成现代组织管理权责体系的基本结构性安排和制度性举措。从这样的角度看问题，要避免实际工作中的“责任虚化”问题，强化组织管理中的责任意识和责任追究制度，就有必要从上述三大体系的建构入手，来健全和完善组织的管理制度。

积极推进组织变革和制度改良，破解“责任虚化”问题

在我们的组织管理中，权力缺乏科学合理的分化和分解、已经建立的领导制度和决策制度得不到切实的落实、管理中的责任主体缺乏明确的定位等，都是导致那种“责任虚化”问题存在的根源。譬如说，在任何一个管理领域，那种统辖有余而分工不足的问题似有普遍存在。我们在强调“一把手”主体责任或者“一岗双责”等的时候，其实也在不恰当地给予了“一把手”过度的管理负荷和责任负荷；与此同时，为防止“一把手”的权力滥用，又要强调对“一把手”实行监督。而从逻辑上来思考，已经承担了过度的管理负荷和责任负荷的“一把手”，又如何能够有效地“被监督”呢？如上所述，无论是权力也好，还是责任也好，只有实现了合理的分化和分解，才能有效解决责任的落实问题。一个人包揽了全部或者大部分的权力，必然也就使其他人的权力缩小甚至完全失去；一个人承担了所有的或者是大部分的责任，那也就意味着其他人没有或者不需要承担责任。

在组织管理实践中无法遵循组织管理的制度规范，使已经建立的领导制度和决策制度得不到切实的落实，也是导致责任无法落实的重要原因。譬如说，在我们党内，党章上规定各级党的组织基于民主集中制原则，实行党的委员会体制；另一方面，我们的各级行政组织，按法律规定实行首长制的体制。而根据委员会体制，组织体系内的所有重大决策，应通过委员会的讨论程序并实行多数同意原则决定或者不决定。作为这个体制运行的基本条件，即委员会的所有委员，其地位必须是平等的。但是在我们的实践中，权力过于集中的现象仍然存在，这无疑影响到委员会制度下的权责体系。同样，按照法律规定实行首长制体制的组织内，其行政首长往往又难以真正地执掌权力因而也就难以就其权力的运行负起切实的责任。

由此可见，解决组织管理实践中的责任虚化问题，不能仅仅停留在倡导与教育的层面，而必须从组织管理的一般原理和规律出发，从建构良好权责体系的一般要素出发，积极推进组织变革和制度改良。

（作者为中国政治学会副会长，复旦大学教授、博导）

【注：本文系国家哲学社会科学基金重大攻关项目“中国特色社会主义民主政治的程序优化与规范运行”（项目编号：ZD2012075）的阶段性研究成果】

【参考文献】

①朱光磊、张志红：《“职责同构”批判》，《中国智库》，2013年第1期。

责编/孙娜 美编/李祥峰