我国企业环境信用评价制度法制化的思考

张江玲

(河海大学法学院，南京 211103)

· 环境法规 ·

我国企业环境信用评价制度法制化的思考

张江玲

(河海大学法学院，南京 211103)

近年来，以信用手段影响企业环境行为在全国各地得到了广泛的运用。多地积极探索企业环保信用评价制度建设，确定了评价指标和等级、评价信息的来源、评价程序、评价结果运用、激励与惩戒措施等。地方的实践与探索为构建全国统一的企业环境信用评价制度奠定了基础。重视环境善理理论的指导与运用，培养独立的第三方评价机构、评价指标与指标权重的科学设置、信用分级及动态调整、奖惩机制与评价结果的社会化应用等既是各地经验的总结，更应成为今后国家层面企业环境信用评价制度法制化的重点。

环保信用；企业环保信用评价；环境善理；环保信用法制化；

环境问题在我国日益凸显，已经成为不容回避必须直面的问题。自2001年在江苏省南通市首次试行环境信用评价以来，河北、湖北、重庆以及深圳、沈阳等地对企业环境信用评价也展开了积极的探索。尤其是2013年《企业环境信用评价办法(试行)》实施以来，在评价指标、评价程序、信息管理等方面均有所发展和创新，为企业环境信用评价制度在全国的推广奠定了科学扎实的基础。

1 企业环境信用评价的含义

《企业环境信用评价办法(试行)》对企业环境信用评价的定义为：指环保部门根据企业环境行为信息，按照规定的指标、方法和程序，对企业环境行为进行信用评价，确定信用等级，并向社会公开，供公众监督和有关部门、机构及组织应用的环境管理手段[1]。

企业环境信用评价在同一地区按照同一的指标、程序对企业环境行为进行信用评级，使信用良好的企业在信贷、专项资金、评优评先等方面得到全力的支持，信用不好的企业不仅在经济资助方面予以限制，而且在行政许可、资格评定等方面被“禁足”。这样不仅有利于提高企业的环境保护意识，自觉履行环境保护的社会责任，而且通过树立良好的诚信形象，有利于提高了企业在市场中的竞争力。

企业环境信用评价制度是环境治理方式的发展与提高，是环境管理向环境善治的转变。改变环境保护仅由政府(特别是由环境保护部门)独力举办并过分依赖行政手段的局面，实现政府、社会、公民三大治理主体的良性合作和科学博弈[2]，促进有效的法律制度的建立完善、权威和高效的政府管理方式的确立、政府与企业新型伙伴关系建立、发挥社会机构的作用、健全公众参与环境管理机制形成、环境信息公开化推进等。

2 我国企业环境信用评价发展历程

从地方来看，2001年江苏省南通市成为全国首批企业环境信用评价试点城市，2006年《广东省环境保护重点污染源环境保护信用管理试行办法》对重点污染源环境信用评价管理在评价的范围、原则、指标、主体、程序以及监督管理等方面做了规定。2010年重庆市发布的《重庆企业环境保护行为信用等级评价暂行办法(修订)》从诚信守法情况和公正监督两个方面对企业环境信用等级进行评定。2011年《沈阳市企业环境信用等级评价管理办法(试行)》采取强制和自愿相结合的原则，从企业污染物、环境管理行为、环境社会行为、环境守法和违法行为等方面进行评价，其评价程序更加具体，等级管理更加明确。2012年《江苏省重点污染源环保信用评价及信用管理暂行办法(征求意见稿)》在信用动态管理方面有所创新，从信用降级和信用修复两个方面警示企业对环境保护的义务时刻不能松懈，激发了企业环境保护的热情。2013年《企业环境信用评价办法(试行)》(以下简称《办法》)进一步细化了环境信用评价范围，不仅局限于重点监控企业，且把对生态环境造成重大影响的企业纳入了评价范围。在评价等级管理中，创造性的提出了“一票否决”的情形，给企业环境行为划定了“红线”。在评价信息的来源上具体了来源的主体范围，评价程序更加注重公众参与，评价结果在最大范围内被公开和共享。为环境信用评价在全国的展开提供了更加详尽的指导。2015年《湖南省企业环境信用评价管理办法》、2016年《辽宁省企业环境信用评价管理办法(试行)》依据《办法》的要求，结合地方实际，对环境信用评价体系做出了更加完善的规定。

3 地方企业环境信用评价实践经验与不足

3.1 地方实践的经验

3.1.1 评价主体唯一性

从近年来各地企业环境信用评价出台的相关文件来看，企业环境信用评价的主体均为环保部门，如《企业环境信用评价办法(试行)》(环发[2013]150号)第二条规定：“环保部门根据企业环境行为信息，按照规定的指标、方法和程序，对企业环境行为进行信用评价......”。2016年《辽宁省企业环境信用评价管理办法(试行)》规定：“环保部门根据企业环境行为信息，按照规定指标、方法和程序，对企业环境行为进行信用评价......”[3]。由环保部门进行企业环境信用评价从目前国情来看是合适的。企业基础信息登记、注册、项目审批、运行直到竣工验收与政府各部门都有着千丝万缕的联系。政府掌握着企业一手的环境信息，并且是法律上的适格主体，因此作为企业环保信用评价制度的设计主体和建设领导者可谓“名正言顺”。此外，信用数据库建设的市场第三方力量十分薄弱，单纯依靠市场难以获取完整的信息，第三方信用服务机构的发展还需要政府的扶持、监督和管理。

3.1.2 评价指标精准性

比较这两个省份的评价指标可知(见图1，图2)，从指标的类别来看，2009年重庆市仅从两类15项指标来进行企业环境信用评价[4]，把是否遵守环境管理作为评价的主要标准，并且在赋分上主要倾向于污染物的排放，没有生态保护的考核指标，在社会监督类中仅规定了群众投诉和媒体曝光的两项指标。指标计分设置简单粗疏，易被人的主观因素操控，不能很好反映企业的环境信用情况。反观2014年山东省的规定，污染防治和环境管理两类指标仍占85%的权重，生态保护类指标所占份额虽小，仅有5%的权重[5]，但这正契合了我国目前提出的生态环保理念，符合我国经济环境协调发展的方针政策。同时增加了信息公开和企业自行检测指标，丰富了社会监督类指标的内容。评价指标的多样化科学化，有利于真实的反映企业环境信用情况，与“公平、公正”的评价原则更加贴近，实现信用在环境管理中的作用。

图1 2009年重庆市企业环保信用评价指标类别Fig.1 Indexes of enterprise environmental credit evaluation of Chongqing in 2009

图2 2014年山东省企业环保信用评价指标类别Fig.2 Indexes of enterprise environmental credit evaluation of Shandong Province in 2014

3.1.3 等级管理动态化

各地方在对企业进行环境信用评价，确定等级之后，对不同等级的企业实行不同待遇的监管。除此之外，企业评价过程中设置了进入和退出机制，给予企业修复环境行为的机会，即在评价结果公布之后，企业主动改进环境行为，达到升级标准，其信用等级可重新确定[6]。同时对于降级处理也做了规定，如被群众投诉、集访，或因非自然因素造成重大环境污染事故等不良类环境信用信息，环保部门应及时给予信用降级处理。动态的等级管理不仅有助于企业改善自身环境行为，适时调整内部环境管理方式，而且有利于增强环境信用评级的权威，提高环保信用法律法规的遵从度。

3.1.4 评价结果运用社会化

对于评价结果的运用，如“建议银行业金融机构予以积极的信贷支持”、“建议保险机构予以优惠的环境污染责任保险费率”、“优先安排环保科技项目立项”等举措对其社会化的运用[7]，以行政或经济的手段激励企业环境守信只是途径，其本质在于使评价结果在银行金融机构、保险机构、行业协会、国有资产监督管理等部门中得到共享和运用，使环境信用等级在社会各个领域被重视，成为行政许可、资质认定、评先评优、银行信贷、资金补助、公共采购中的有力依据。

3.2 地方实践的不足

3.2.1 环境信息公开与共享受限

一是，环境信息公开内容和主体的覆盖面窄。我国对于企业的环境信息公开实行强制和自愿相结合的原则，环境信息的强制公开主体限定在国控、省控等重点污染企业，对于其他企业一般采取自愿公开原则，这使大量企业没有进入信息库范围，信息库也就难以覆盖各类市场经营主体。二是，缺乏有效的监督机制。政府是环境信息公开的主体，环境信用的大部分信息掌握在政府和相关部门手里，政府和有关部门对于环保信息公布的时间、范围、程度等拥有绝对的话语权，但是政府某种意义上也是一个经济人，也有自利性，从而缺乏详细公布环保信用信息的内在动机，尤其是可能对政府形象带来负影响的信息。企业失信行为难以成为公共信息，使得失信企业再次失信的几率大大增加。

3.2.2 第三方信用服务机构不完善

在环境信用评价机制中，环保部门居于核心地位。环境信息收集的直接主体是环保部门，掌握着第一手环境信息的是环保部门，环境信息在社会上的流通程度主要取决于环保部门。第三方信用服务机构在我国获取环境信息面窄，参与渠道受限，社会公信力低下。另外法律法规并没有赋予它们适格的主体身份，使其在现实操作中无法展开正常工作。二是政府扶持力度弱，第三方信用服务机构没有充足的经费来源，职工薪资和福利难以保障，难以留住具有专业背景的信用评价人员。同时其自身在制度管理方面起步晚，专业性差，在信用信息的获取、加工、处理等方面存在诸多困难，信用产品质量可信度下降，人们对信用服务业的认可度差，在市场上的竞争格局难以形成，第三方环保信用机构的社会监督作用难以凸显。由此在政府主导下的为维护市场竞争秩序和社会公平的信用法律的立法目的无法实现。

3.2.3 惩奖机制不健全

在众多规范企业环保信用相关法律文件中，对守信企业的激励措施虚化，如对市场准入只提到了“优先”，对信贷支持“建议”，对用电“优惠”等，但是对于“优先”、“优惠”、“建议”并没有具体标准，亦无实质的保障措施。对失信企业，“加大”稽查频率，对限制准入条件也只是“建议”，操作起来没有科学的评判标准，人为因素占有很大比例，难以实现“一处失信，处处受限”的目标。同时新闻媒体对失信企业舆论抨击力度不佳，对环境保护作为重大贡献的企业弘扬力度不够，在缺乏法律监督的同时，社会监督不到位，信息传递受限，一次性博弈的短期行为不断蔓延。评价结果社会化难以实现。

4 企业环境信用评价制度法制化的思考

4.1 环境善治理论的指导与运用

环境善治理论是指各种公共或私人机构与个体采取联合行动来管理环境公共事务的方式，是以协调、信任、合作和互惠关系为基础的促进生态文明的动态过程[8]。旨在通过集中环境治理的各方力量，建立协同运作方式，明确环境责任界限，赋予各方主体环境治理的权力，调动最广大人民群众参与环境治理的积极性，营造一套由政府主导、多方环境主体共同参与，共同促进生态福祉提升的环境治理模式和行动策略。环境善治理论要求的互动性和合作性以及政府公信力的树立，要求环境治理应由政府主导，市场、社会各主体积极参与。运用到企业环保信用制度建设中就是，在政府层面既不能大包大揽，也不能放任不管，对于企业环境信用评价制度建设还应由政府主导，收集和发布企业环境信息，因为没有任何一个机构能像政府这样具有公信力和权威性。一是要转变政府执政理念，顺应供给性侧改革的要求，要变政府“端菜”为群众“点菜”让社会各主体主动参与到环境信用评价中来，激发全社会的信用意识，刺激信用成为财富的有价转移。二是规范信用评价程序，加大信用评级的监督管理，调动各部门环境信息的交换和共享。三是完善环保信用法律法规，确保其制度建设有法可依，违法可究。企业层面，优化企业环境管理方式，加强社会责任。一是政府应屏弃为GDP论的业绩观，引导企业绿色生产为绿色，扩大企业环保信用评价领域，突破仅重点污染企业受评的藩篱。营造公平公正的市场竞争环境。二是建立奖惩机制引导企业自觉参评，引进先进生产设备，优秀技术管理人才，向可持续的现代化企业发展。社会公众层面，学习认识环保信用知识，加强信用意识。一是，政府对于失信企业要通过媒体、网站、纸媒等方式加大曝光力度，通过银行信贷、提高税率、限制审批等手段加大惩戒力度，充分让公众认识到失信的后果。同时构建守信奖励机制，加大诚信企业的宣传力度。使公众树立信用即是财富的观念。二是，加强公众环境权意识，对于企业环境侵权事件，有正确的途径及时举报和投诉，维护自身利益，加大社会监督力度。环境善治的本质就是政府与社会各主体对环境的协同治理。从这个意义上说，企业环保信用的善治就体现为政府、企业、公众合作参与，共同治理。

4.2 克服信息壁垒，发展第三方评价机构

从地方实践来看，评价主体基本限定在环境保护部门，为了体现评价结果的公正，应适时引入第三方评价机构，目前第三方评价机构在我国尚未发育完善，因此尤其需要政府的大力支持，并且进行市场化运作。因此尽快出台相关文件明确第三方机构在信用信息的采集和使用方面的权利和义务，使第三方环保信用机构在信用信息的征集和评价过程中有法可依，按照有关法律法规的标准，承担环境信用评价责任，从而保证信用信息的收集和信用评价的展开，有利于监督企业污染防治设备正常运营、污染物达标排放，并通过及时准确向社会公开企业污染治理设施建设、运行和污染排放等污染治理情况以及属于企业环境信用评价的其他信息，便于公众了解企业环境行为，实现评价结果的社会监督和运用。在政府对第三方信用评价机构给予引导和保障的同时，也应加强对第三方机构的监管，建立第三方环保信用评价机构及从业人员信用记录，包括评级机构名称、组织代码、资质等级、业务范围、技术人员姓名和资质等，利用企业信用信息公示系统将其录入企业信用信息一栏，有利于社会对第三方评价机构的监督，适应市场竞争法则。对于不负责任、弄虚作假、泄露不应公开的信用信息、违规从业人员一律追究该评价机构的责任，降低或取消其评价资质，处以罚款，并录入违法失信企业名单，向社会公布[9]。其次，政府应建立环境信息共享平台，依托这个平台进行环境信用信息的开放和共享，使第三方评价机构轻松免费获得环境信息，减少获取信息的成本，用在对信息的整合和技术处理方面，以便向社会公开和作为信用评价的依据。

4.3 评价指标与指标权重的科学设置

企业的环境信用评价指标应放宽，就目前各省市相关的企业环境信用评价指标来看，多集中在防治污染，环境管理方面，生态保护、社会监督类指标所占份额很少，不足1/5。在企业内部的环境管理，企业环境信用等方面也鲜有涉及，对于企业法定代表人、主要负责人、直接责任人的信用信息并未纳入企业环保信用评价指标。因此应放宽评价指标，适时增加环保许可、风险管理、环保专项基金获得情况、清洁生产类指标。对于不同的产业，评价指标的所占的权重应有所偏倚，比如在评价重污染行业时，企业对污染物的排放应重点作为评价指标，而在高耗能行业，评价指标应向节能减排方面倾斜[10]。应针对不同的企业，适时调整评价指标的权重，实现评价结果的客观公正，需要评价指标在设计时实现共性和个性的统一，逐步走向科学化系统化。

4.4 信用分级及动态调整

信用分级可统一分为四个等级，分别以绿牌、蓝牌、黄牌、红牌表示，相对于不同省份设置的不同等级分类，统一等级有利于明确区分企业的信用等级，增强评价结果在全国范围内运用的公平、公正性。等级不是固定不变的，依据“谁评定，谁调整”的原则，对企业环境行为实行实时监测，根据监测结果以及公众和媒体的反映情况，对其信用等级实施动态调整。在企业环境信用评价结果管理中应设置撤除程序和救济程序。撤除程序的设置是为了赋予失信主体除名申请权，是信用评价结果动态管理的体现，完备的环保信用制度需要设定退出环节，上了黑名单，并不意味着判了“死刑”，对上了黑名单的市场主体也要给予“改过自新”机会，督促失信主体自觉纠正违法违规行为，尽快回归市场也是企业环保信用制度建设的目标之一。企业实施了环境污染行为后主动挽回损失、有效阻止危害结果发生的，应按照法定程序提升其信用等级，同时在失信黑名单中予以屏蔽。救济程序，是因为企业失信黑名单从本质上说就是行政处罚行为，上了黑名单，贷款无望，许可被禁，企业的命运岌岌可危，关系企业的生死存亡。因此要根据“有处罚就有救济”的原则给予申辩、复议等权利。对于行政机关，要设置事先告知、复核程序。事先告知程序的设置，既是正当程序的要求，也是对市场主体知情权的尊重，也便于市场主体行使陈述、申辩权。此外还有必要设定复核程序，保证行政机关列入和发布黑名单准确无误。

4.5 奖惩机制与评价结果的社会化应用

4.5.1 对失信主体的联合惩戒

第一，加强对失信主体的行政性惩戒。对于环境严重失信的主体，责令整改，加强监管力度，加大监察频率，严格审查其行政许可申请事项，禁止参与政府采购，停止环保专项资金补助，取消评优评先资格，限制参加基础性社会和公共事业建设，停止失信主体正在享受的优惠政策或提出优惠政策申请不予批准，限制取得安全许可证等[11]。对和失信行为有直接责任的企业负责人，实行行业准入禁止制度，取消评优资格，不得推选为人大代表、政协委员等。对国有企业负责人还要扣减年度经营业绩考核综合得分，扣发负责人绩效年薪和任期激励收入。

第二，加强对失信主体的市场性惩戒。对严重失信主体，环保部门应以统一社会信用代码为索引，及时公开披露失信主体的信用信息，以便于市场其他主体识别其失信行为，防范信用风险。督促有关企业履行环保法定义务，对严重失信企业的直接负责人实施限制高消费行为措施。支持征信机构采集严重失信行为信息，纳入信用黑名单。引导商业银行对其谨慎授信，在信用等级没有提高之前，压缩贷款，直至断其资金链条。引导证券期货经营机构、保险公司等金融机构按照风险定价原则，限制向其提供贷款、保荐、承销、保险等服务。

第三，加强对失信主体的社会性惩戒。充分发挥各类社会公众参与的作用，引导社会群众广泛参与失信联合惩戒。建立和完善失信举报制度，制定公众参与的激励措施，鼓励公众举报企业严重失信行为，保障举报人的信息安全。支持有法律主体适合的社会组织依法对环境群体性侵权行为提起环境公益诉讼。鼓励公正、独立、有条件的第三方信用服务机构开展失信行为大数据舆情监测，编制发布地区、行业信用分析报告。

第四，加强对失信主体的司法性惩戒，一是要对失信主体应承担的民事、行政、刑事责任的依法追究，确保守信主体的利益得到切实的保障和维护[12]。二是借助中国裁判文书网、全国法院失信被执行名单公布和查询系统，及时、全面的公开失信主体的失信行为和被执行人的信息，包括被执行人的企业名称、组织代码、法定代表人姓名、直接负责人姓名以及被执行人失信行为的具体情况和履行义务情况等。从而使公众及时的掌握了企业的信用状况，有利于约束企业环境失信行为的发生，营造良好的社会信用环境。

4.5.2 打造守信激励机制

第一，扩大激励内容，主要包括申请相关许可证的积极支持、减少监察频次、守信主体的信息公示、环保专项资金的优先补助、政府采购名录的优先纳入、对企业及其直接负责人优先授予荣誉称号、引导银行等金融机构对诚信企业放宽贷款申请条件，降低贷款利率、建议保险机构予以优惠的环境污染责任保险费率等措施。在国家政府的引导下，逐渐形成褒扬诚实守信的社会氛围和制度环境。

第二，塑造激励品牌，打造一批让人们易懂、易记、易用的激励产品，如目前正在实施的针对诚信典型和连续三年无不良记录的行政相对人“绿色通道”、“容缺受理”，鼓励有关部门开发“信易债”“信易贷”产品。让环境信用变成“真金白银”。方便守信激励措施的传播和落实，让守信者处处受益。

第三，策划激励活动，在信用中国网站加大对守信主体信用信息、典型诚信企业案例的公示。利用新闻媒体，扩大对守信事例的宣传。举办各种守信激励宣传推荐活动，不断强化诚实守信的社会导向。

[1] 环保部、发改委、人民银行、银监会：关于印发《企业环境信用评价办法(试行)》的通知(环发[2013]150号)[EB/OL].http://www.zhb.gov.cn/gkml/hbb/qt/201401/t20140108_266180.htm.

[2] 沈费伟，刘祖云.合作治理：实现生态环境善治的路径选择[J].中州学刊，2016,(8)：82-83.

[3] 辽宁省环境保护厅:关于印发《辽宁省企业环境信用评价管理办法(试行)》的通知，(辽环发[2016]1号)[EB/OL].http://www.lnepb.gov.cn/xxgkml/zfwj/lhf/201601/t20160119_69103.html.

[4] 重庆市环境保护局：《重庆市企业环境保护行为信用等级评价暂行办法(修订)》(渝环发[2009]108号)[EB/OL].http://www.zhb.gov.cn/gzfw_13107/zcfg/hjjzc/gjfbdjjzc/hjxyzd1/201606/t20160623_355641.shtml.

[5] 山东省环境保护厅:《山东省企业环境信用评价办法》(鲁环办函[2016]204号)[EB/OL].http://xxgk.sdein.gov.cn/gfxwj/xxyxgfxwj/201610/t20161031_301063.html.

[6] 湖南省环境保护厅:关于印发《湖南省企业环境信用评价管理办法》的通知(湘环发[2015]1号)[EB/OL].http://www.hunan.gov.cn/2015xxgk/fz/zfwj/szfzcbm_19689/shjbht_19768/gfxwj_19769/201503/t20150326_1246287.html.

[7] 四川省环境保护厅:《四川省企业环境信用评价指标及管理办法(试行)》(川环函[2014]1811号)[EB/OL].http://www.schj.gov.cn/cs/zcfg/jjzc/201501/t20150112_62527.html.

[8] 李 姣.环境善治—面向公共生态福祉的政府选择[N].光明日报，2014年10月21日第007版.

[9] 环境保护部、发展改革委：《关于加强企业环境信用体系建设的指导意见》(环发[2015]161号)[EB/OL].http://www.zhb.gov.cn/gkml/hbb/bwj/201512/t20151215_319169.htm.

[10] 冷雪飞.企业环境信用评价体系概述[J].环保科技，2015,(22):249.

[11] 江苏省环保厅：《关于印发江苏省环保信用体系建设规划纲要(2016-2020)》的通知，(苏环办 [2016] 10号)[EB/OL].http://www.jsdfhb.gov.cn/html/2016/xypj_0121/175.html.

[12] 国务院：《国务院办公厅关于加强环境监管执法的通知》(国发[2014]56号)[EB/OL].http://wxbsc.wuxue.gov.cn/show.aspx?cid=155&id=290.

Discussion on the Legislation of Environmental Credit Evaluation System of Enterprises in China

ZHANG Jiang-ling

(LawSchoolofHohaiUniversity,Nanjing211103,China)

In recent years, environmental credit has been widely used all over the country to influence enterprises’ environmental behavior. Many provinces actively explored the construction of enterprise environmental credit evaluation system, determined the evaluation indexes and grade, the source of evaluation information, evaluation procedures, the use of evaluation results, incentives and disciplinary measures, etc. The practice and exploration of local has laid the foundation for the establishment of a unified national enterprise environmental credit evaluation system. Pay attention to the guidance and application of environmental good theory, cultivate independent third party evaluation organization, scientifically set up evaluation indexes and index weight, credit grading and dynamic adjustment, incentive mechanism and the social applications of evaluation result, were not only the summarize of local experience, but also should be the key focus of the legalization of national enterprise environmental credit evaluation system.

Environmental credit; corporate environmental credit evaluation; environmental sound; legalization of environmental credit

2017-03-15

张江玲(1989-)，女，江苏东海人，河海大学法学院环境与资源保护法学专业2014级在读硕士研究生，研究方向为环境与资源保护法学。

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A

1001-3644(2017)02-0103-06