公私合作养老服务的法理分析

李宁

（山西财经大学）

【摘要】人口老龄化是当今世界各国（地区）共同面临的问题。当前我国人口老龄化呈现老年人口基数大，老龄化速度快，高齡化趋势明显的特点，形势日益严峻，同时在社会经济转型的背景下，家庭养老功能日益衰退，养老问题成为我国社会发展中不容忽视的社会问题。

【关键词】公私合作 养老服务

公私合作是指以政府为代表的公共部门与私人部门之间为提供公共产品和公共服务而开展的合作，是一种共担风险和共担责任，实现各方“双赢”或“多赢”的合作模式。合作的内容方面包括：基础设施建设投资、公共服务、公共产品等方面。

社区居家养老服务公私合作模式主要有：建设-运营-移交，社会资本从政府部门获得特许权，具体承担居家养老服务中心的设计、融资、建造、运营及维护工作，特许权期满后项目资产及相关权利移交给政府运作的方式；转让-运营-移交，政府可将现存或已经建立的社区居家养老服务中心有偿转让给社会资本，由私人部门具体负责社区居家养老服务中心的日常运营，合同期满后将资产及所有权移交给政府运作的方式；委托经营，政府将现有的社区居家养老中心项目的运营及维护委托于社会资本，政府仍然承担用户服务职责并拥有项目资产所有权的运作方式；管理合同，政府将现有社区居家养老项目的运营、维护及用户服务职责授权给社会资本的运作方式；建设—拥有-运营，社会资本承担社区居家养老服务中心的设计、融资、建造、运营及维护，并且长期拥有项目所有权且保证项目的公益性。

一、公私合作养老服务的法理学内涵

法理意义上讲，公私合作养老服务本质与核心价值是权利归位与权利本位，是政府公权力重归为公民私权利服务、是公民私权利处于社会与国家地位的政府性质与工作形态。在科学发展觀的理论指引下，公私合作养老的核心理念，可转換为以人为本。以人为本，把当代中国的人本理念发展到一个新阶段。其核心内容可以归结为：依依靠人作为根本前提，把提高人作为根本途径，把尊重人作为根本要求，把为了人作为根本目标。坚持以人为本，就是要把人作为实践主体和根本动力，把人作为终极价值和根本目的，切实做到依靠人、提高人、専重人和为了人。可以说，以人为本理念的提出使我们对公私合作养老的起点与归属有了更加科学和深刻的认识，即公私合作养老是以“最广大人民群众”为本，非以政府机关及其工作人员”为本，是以“权利”为本，非以“权力”为本。

二、公私合作养老的法理学要求

公民及其他社会主体的权利，既非天赋，亦非官赐，也不是法律所创造或国家权力所赋予，而是通过人们在社会实践与社会斗争中，在同自然和社会的交往中，历史地形成的。人权与人民权力是法定权利的前提，公民的权利是国家权力的基础，政府权力是由公民权利和人民权力所派生的。“人民是权力的唯一合法泉源”和“原始权威”。从以上论断我们不难推论出政府权力来源于民众的个人权利，从人类社会实践和社会斗争初期的原始权利，到现代法治社会中广泛的政治与社会权利。而权力的产生是随者权利的不断变迁历史地形成的，权力产生的目的是为了维护和保障权利的实现。所以权利优位于权力，相对于权利，权力就是一种手段或工具，而决不是目的。为了实现对公民个人权利専重和实现的根本目的，公私合作养老是应有之义和必然之需。

三、公私合作养老的法理学路径

（1）无论公私部门以什么方式合作，政府应该负责安排养老服务，保障其满足民生与符合公共利益。所谓的“安排”，具体来说，是制定养老服务的目标、内容、规模、价格与质量标准，相关规制措施。至于这些产品与服务的生产，可视地区的实际情况，由政府所属企业或机构进行直接生产或者选择私人部门生产。至于具体的合作方式，可根据不同公用事业中公共产品性质或私人产品性质强弱的差异而定。

（2）引入社会力量，建立公众参与机制，对公私合作活动施加约束。私人资本之所以愿意进入公用事业领域，主要是看中了公用事业基于基础性、公用性所带来的稳定回报。为了能从政府部门手中获取公用事业的特许经营权，一些私人企业或会利用政府官员“经济人”的本性进行“权力寻租”。通过对政府相关人员贿赂，提高特许经营权的竞标价格，或降低提供服务的单价等方式，取得公用事业的特许经营权，而资本逐利性会促使企业将寻租成本转嫁到产品或服务的价格上，最终还是由消费者埋单。此外，私人企业作为公用事业产品或服务的供给方，比政府拥有更多的有关自己资金实力和服务水平的信息，政府会产生监管能力不足的问题。

公众参与，是指公民、法人和其他组织参与到与其利益相关的公共政策和公共事务中，表达其利益诉求以期最终影响结果的行为。公众是一种重要的监管力量，发动公众参与公私合作活动，能弥补政府监管能力的不足，同时，对政府与企业间的合作施加约束，有利于促进公用事业公私合作制能最大限度的实现公共利益。为此，在公私合作合同签订与履行、终结的整个过程，在与公众利益密切相关的环节，都应该纳入公众参与，尤其是市场准入与退出，产品与服务的质量监督以及定价等敏感问题，并建立专门的公众参与机制，使得公众参与制度化。此外，公民个人的力量是零散的，对各类公用事业监督需要专业的知识，个体行动不利于长期利益博弈、理性表达和有效行动。 扶持公众成立非营利组织，并改善管理民间组织的法制环境，有利于汇集民意与形成组织化的参与。

参考文献：

[1]余晖，秦虹.公私合作制的中国试验[m].上海：上海人民出版社，2005.

[2]卓泽渊.法政治学[m].北京：法律出版社，2005.