击毁国际民航航班的国家责任：以马航MH17事件为背景

黄毓智

（华东政法大学国际法学院）

【摘要】由于国际民用航空跨越国家边界并承载来自不同国家的公民，一国政府对保障民用航空安全应积极履行国际义务。马航MH17航班在乌克兰遭不明身份武装分子的导弹击落事件，将国际社会普遍关心的问题聚焦在国际民用航空安全的国家责任上。尽管国家责任引起的原因通常可归因于一国的国际不法行为，但由于国际民用航空安全所涉及国家责任的法律制度不完善和战乱情况下责任主体的确认存在困难，使得国家责任的履行往往经历长期、艰难的过程。

【关键词】国家责任 MH17 争端解决

2014年7月17日，马来西亚航空公司MH17航班在执行从荷兰阿姆斯特丹飞往马来西亚吉隆坡的任务时，在乌克兰靠近俄罗斯边界顿涅茨克的沙赫乔尔斯克坠毁，机上298人全部遇难。

2015年10月13日，负责MH17事故调查的荷兰国家安全委员会召开新闻发布会，正式发布事故调查最终报告。确认MH17航班是被“山毛榉”导弹击落，但并没有指出事故责任方，发射该导弹的可能主体是乌克兰政府军和乌克兰民间武装。如果是乌克兰政府军的行为，由乌克兰承担国家责任自不待言。如果是乌克兰民间武装的行为所致，乌克兰应否要承担国家责任？

一、民航安全中的国家责任来源

（一）国家责任的构成要件

2001年联合国国际法委员会通过的《关于国家责任的条款草案》是关于国家责任较为权威的国际法文件，其对国家责任的规定可以说是在国际社会中认可度最高的。对与一项引起国家责任的国际不法行为，该草案规定必须满足两个基本要素：（1）该行为（作为或不作为）按国际法规定可归因于行为国；（2）该行为违背国际义务。一般而言，国际不法行为必须同时具备这两个要素，否则国家责任就不能成立。

这两个要素一般又被称为国际不法行为的主观要素与客观要素，具体到民航航班的击毁事件中，具体为空难的发生是否存在可归因于某个国家的行为，以及空难赔偿责任的国际义务来源。在MH17航班被击毁事件中，一个关键问题是击毁航班的导弹究竟是由乌克兰政府军还是分裂派民间武装发射，这对于国家责任的归因、后续的争端结局以及赔偿程序都有着重大影响。而航班击毁事件中被违背的国际义务的来源是什么，作为要求相应国家承担责任的依据，也是我们需要明确的。

（二）武装叛乱团体的责任承担问题

MH17航班空难的最终调查报告显示，该空难确为导弹击毁所为。发射该导弹的可能主体是乌克兰政府军和乌克兰民间武装。尽管空难发生后，乌克兰基辅当局指责乌克兰民间武装应对空难负责，但后者则表示其并没有能够击中万米高空目标的设备。

在国际法上，一个国家发生的叛乱运动或其他反政府运动的行为违背了国际法义务时，究竟由谁来承担责任是一个很模糊的问题。《关于国家责任的条款草案》第10条规定，在两种情形下叛乱运动机关的行为可以归因于国家：

（1）叛乱运动机关已经成为一国的新政府，或叛乱运动机关已经成功地从母国分离组成了一个新国家，则其行为应视为国家行为。在这种情形下，由于新成立的政府或国家与原叛乱运动机关之间存在法律上的延续性，因此原行为自然应由新成立的政府或国家负责。

（2）国家在能够对叛乱运动机关进行控制或采取预防措施的情况下，却未采取这些措施，最终倒是叛乱运动机关侵害了外国或外国公民的权益，则这类侵害行为可以归因于国家而由国家负责。

就MH17航班空难而言，如果是武装叛乱组织的行为击中客机，乌克兰政府面临一个艰难选择的窘境，要么承认武装组织的独立地位，可能可以免去自己对马航MH17航班空难的赔偿责任，但可能违反谨慎注意义务；要么否定武装组织的国际地位，但不可避免地面临巨额的空难赔偿。

关于国家责任的仲裁案例也已经充分表明，对于主权国家范围内因私人因素如内战、叛乱、起义革命而造成的损害，如果由于已超过主权权力的控制范圍，国家也并未缺失应有的注意和采取适当措施，主权国家一般并不为私人损害承担国际责任。例如：在1958年英国圣弗拉维阿诺号等船艇事件（San F1avino， etc. Case， 1958）中，印度尼西亚政府军和反政府武装的冲突中，英国商船圣弗拉维阿诺号和达罗尼阿号（Daronia）以及英国潜艇奥罗克斯号（Aurochs），在印度尼西亚领水先后遭到反政府武装的空中轰炸，其中一艘商船被炸沉。英国副外交大臣在英下议院答辩时称：“这一行动不是印度尼西亚政府的武装部队所为……据称进攻飞机是奉印度尼西亚在北西利伯斯岛（North Celebes）的叛军的命令行事的”，英国政府认为不可能将叛军的不法行为归因于印度尼西亚国家，成为印度尼西亚国家责任的来源。

（三）国际民用航空安全的国家义务来源

1984年，为回应前苏联军用飞机在萨哈林岛（即库页岛）附近击落韩国民航客机引发的激烈争论，国际民航组织在1984年5月10日举行了第25届特别会议，修订了1944年《国际民用航空公约》（以下简称芝加哥公约），新增了第3分条：

（1）各个缔约国均承认，武力攻击飞行中的民用客机，是每个国家都必须避免的行为。如果不得不对客机实施拦截，那么不得使客机内的乘客以及机组人员有生命的威胁，同时还需确保客机的安全。此项规定不应该被理解为，改变了《联合国宪章》对国家权力和义务的规定。设立本条规定的目的是为了保障飞行中的民用客机的飞行安全。

（2）各个缔约国均承认，如果入侵的客机不顾规定擅自飞越被入侵国领空或该国有合理的根据认为客机的飞行目的与公约的规定不符合，被入侵国家有权利要求入侵的民用航空器在指定的机场降落。当然，为了避免此类事情的发生，被入侵国也可以给与该航空器另外的指示。为了实现这个目标，本公约内规定的一切合理的措施与手段，或国际法有关规则规定的任何其他方法，缔约国都可以采取。但是，缔约国对于拦截的相关规定必须对国际社会公布。

（3）本公约第2条列出的全部要求所有民用航空器都必须遵守。为了实现这个目标，各个缔约国家应该将这些规定纳入国内法，以使得擁有该国国籍的航空器、或所有人的主要经营场所在该国的航空器不违反以上法律。各缔约国应加强国内立法，加大惩罚力度，以严惩违反此法律或规章的行为。

（4）各个缔约国应通过合理的方式防止拥有该国国籍的航空器、或所有人主要经营场所在该国的航空器被滥用，使其用于与公约规定相违背的用途。该规定不导致以上条款之间的相互矛盾。

其内容一方面要求克制对民航客机使用武器（但并未绝对排除使用），另一方面也承认缔约国有权对民航客机进行正当拦截，但不得危及乘客和机组人员的安全。部分观点认为，《芝加哥公约》第3分条，以及在其之前的一系列国际法实践，已经确立了一项被普遍承认的国际法原则，“禁止对民用航空器使用武力”原则。这种观点值得商榷，第3分条第3款规定“为了实现这个目标，各个缔约国家应该将这些规定纳入国内法，以使得拥有该国国籍的航空器、或所有人的主要经营场所在该国的航空器不违反以上法律。各缔约国应加强国内立法，加大惩罚力度，以严惩违反此法律或规章的行为”，这一条款并没有对国家在对民航使用武力事故中的责任承担做出强制性规定，而是要求缔约国对破环民用航空安全的行为做出国内法规定。但是，存在着这一义务是毋庸置疑的，也为各国所公认，《芝加哥公约》第3分条证明了这一点。

二、国家责任的履行问题

（一）法律机制的缺失

由于目前国际社会尚未缔结任何关于国际责任的国际公约，各国为解决因一国不法行为损害国际民用航空安全所引起的国家责任问题所遵循的最主要的依据往往集中在国际法基本原则上，如禁止非法使用武力原则、善意履行国际义务原则、人道主义原则等。但是国际法基本原则自身内容过于宏观，且不直接涉及国际民用航空领域，更不存在具体承担国家责任的实施规则。《芝加哥公约》第3分条虽然规定了每一国家必须避免对飞行中的民用航空器使用武力，但公约并没有就因此产生的国家责任和制裁措施做出规定，这使得国家责任的履行无章可循。

（一）MH17事件争端解决探究

1.国际诉讼与仲裁

在国际民航空难事故中，可能出现的诉讼有两种，一是遇难者家属对航空公司提起赔偿诉讼，二是当事国之间将争端提交国际法院或提起仲裁。在国家责任层面上，主要讨论的是第二种情况。

不法对民用航空器使用武力而引发向国际法院提起诉讼的典型案例是1988年美国击落伊朗客机案。1988年，美国驻波斯湾的“文森斯号”巡洋舰发射了两枚导弹，在伊朗领空击落了一架伊朗655号民航客机。客机上机组人员与乘客共290人全部遇难，无一幸免。国际民用航空组织发表声明，认为美国由于过失造成了此次事故。但是美国拒绝对此事赔偿，于是伊朗政府在1989年5月向国际法院提起诉讼，请求国际法院判决美国对此事负责及赔偿。国际法院确定对案件的管辖权后，决定在1994年对案件进行实质问题审理。虽然案件最后是通过政治途径（谈判）得到解决，但仍不能否认向国际法院提起诉讼对于解决此类争端的推动作用。

另一方面，通过国际仲裁来解决MH17事件是否具有可能性呢？仲裁具有自愿管辖的性质，其法律依据在于争端当事方之间的仲裁协议。在没有明确的仲裁条约或条款的情况下，MH17事件当事各方只可能选择通过临时缔结仲裁协定来将此案提交仲裁。国际仲裁适用的法律一般为国际法，因此，仲裁结果相对公平。但国际仲裁与其他救济方式相比的局限性在于，国际仲裁裁决虽对当事方有拘束力，但往往很难执行。在此类他国击毁民航航班事件中，充满了国家间的政治博弈，以往实践中，某些国家宁愿私下达成赔偿协议也不愿承认其行为违反国际法。因此，想要通过国际仲裁来解决MH17事件，从达成仲裁协议到后续的仲裁程序到仲裁裁决的执行都是困难重重。

2.外交谈判与协商

通常，在强制管辖程序缺乏的情况下，外交谈判与协商往往会被作为解决纠纷的首要选择。受害人会先从致使损害结果发生的国家寻求救济，如行不通，可请其所属国家代其救济。在此情形下，以及当国家直接对外国造成损害的情况下。通常，解决纠纷的方式是通过外交谈判或协商。外交谈判与协商一般由两个或两个以上的国家进行。谈判与协商既有共同点又有区别，谈判的参与国只能是当事国。协商的参与国除当事国外，中立国也可以参加，当事国之间谈判不能解决问题时，第三国可参与协助解决。通过谈判协商解决争端符合国际法中和平解决争端的规定。依据《联合国宪章》第32条，存在争端时，如果争端继续存在，会威胁国际和平与安全，争端当事国应先通过谈判、调查、调解等和平的方式处理及解决问题。

在空难赔偿案件中，当事国之间常常会谈判与诉讼同时进行。1988年美国击落伊朗客机案事件发生后，两国经过多次谈判，希望达成双方都满意的结果解决问题。然而第一次谈判失败，伊朗于是在国际法院起诉美国。不过，随后经多次协商谈判，双方代理人请求法院中止该案。在案件撤销后，美伊两国达成协议，美国赔款1.31亿美元，其中，6100万美元赔偿空难事故遇难者家属，其余的钱作为对伊朗的赔偿。同时，美国还表达了对客机事件的歉意。由此可知，通过谈判与协商常常与诉讼同时进行。不过，诉讼往往不是当事方解决纠纷的首选方式，一般情况下，当事方会尽量通过谈判的方式解决赔偿纠纷。

三、结语

尽管对于击毁他国民用航空器并没用明确的国际法规制，但不能否认类似事件中国际法均起到重要作用。虽然相关公约以及争端解决的标准还未得到国际社会公认，但相关国际法原则也在逐渐形成。只要各个国家都遵守《联合国宪章》的宗旨，认真履行国际法上的义务，严格按国际公约的规定行事，不法对民用航空器使用武力的国际法律责任一定能得到落实，受害方的权益也能够得到保障。

参考文献：

[1]王虎华.国际公法学[M].北京大学出版社，2008.

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[4]Foont B E. Shooting down civilian aircraft ： is there an international law？[J]. Journal of Air Law & Commerce， 2007， 72.