信阳南湾湖旅游景区管理体制研究

吴丽

随着旅游业的迅速发展，旅游景区管理体制问题得到越来越多的关注。景区资源产权界定不清，管理体制不合理严重束缚和妨碍了景区资源的合理利用和旅游业的进一步发展。本文通过研究信阳南湾湖景区管理体制，分析景区管理模式的成功经验，指出景区产权分配在实际管理中存在的不足，并对南湾湖景区管理体制的进一步改革提出建议，以期为我国景区体制管理提供借鉴。

一、景区资源相关的产权问题

（一）产权和景区资源产权

目前学界对产权的概念并没有统一的界定，经济学者普遍认为产权是经济所有制关系的法律表现形式，是所有权人依法对自己的财产享有占有、使用、收益和处分的权力。产权不是一项单一权利，主要包括使用权、收益权和让渡权等。我国法律明确规定旅游景区中自然资源的产权主体上是属于国家，旅游风景区内的耕地、农民的宅基地、自留地、自留山等属于集体。

（二）我国旅游景区资源产权分配制度分析

目前我国旅游景区的资源所有权只属于国家。由于我国法律对旅游景区所有权的主体资格做了明确的限制和规定，因此其他的市场主体无法进入，长期单一的产权主体直接导致旅游资源市场缺少活力，而旅游资源交易市场缺乏又会导致旅游资源得不到最有效的开发与利用。

各级地方政府代表国家支配管理国家旅游资源，因此旅游资源的行政管理往往代替了国家对旅游资源的产权管理。从宏观角度看，我国旅游资源产权是明确的。但是旅游景区往往作为多种环境与资源综合体，分别受到不同部门的管理。地方政府不健全的管理体制极易导致旅游资源产权模糊。正是由于产权关系界定不清容易导致旅游景区内不同利益主体之间经济关系难以协调，权益纠纷迭起，景区无法健康、有序发展。目前我国对国有资产采取委托代理模式，景區资源所属的各个部门均有权利代表国家对景区实施管理权，但在实际管理活动中，谁是综合管理、决策和协调机构，谁是职能监督机构，谁是基层执行机构，以及不同的机构部门应有的权力和应承担的义务都没有明确的界定，极易导致不同部门在管理中难以协调行动，各个机构各自为政的管理现实使景区常常陷入盲目混乱的状态中。

二、信阳南湾湖风景区管理体制研究

（一）南湾湖景区概况

南湾湖风景区，位于信阳市西南部，距离市中心仅5公里，以南湾湖为核心的山水观光型风景区，作为河南省伏牛山生态旅游线路的核心景区，南湾湖景区规划面积724平方公里，以生态旅游为主，集休闲度假、水上游乐、民俗风情、避暑休养于一体，交通条件便利，自然景观独特，景区内山、水、林、岛、鱼、茶等旅游资源丰富，南湾湖是国家AAAA级旅游景区享有“中州明珠”、“中原第一湖”的美称。

（二）南湾湖景区管理体制发展概况

2003年以前，由于历史原因，南湾湖分别属林业、水利、交通及信阳市浉河区有关乡镇等多个单位、部门管理。在景区的实际管理过程中，这些部门经常从自身利益出发，盲目争投资、争项目，造成对资源的实际占有，导致不同部门景区内旅游资源的开发利用比例失调，严重制约景区资源的有效整合和优化配置，影响和阻碍了景区资源的保护、开发和利用，束缚了南湾旅游经济的发展。

2003年，信阳市委、市政府成立南湾湖风景区管委会，管委会作为信阳市政府的派出机构统筹管理景区的各项工作。依托相关部门，“以块为主、独立操作、统一协调、封闭管理”，景区旅游资源的开发、建设、管理统一由管委会负责。此外，专门成立南湾湖风景旅游发展有限公司，负责行使景区经营权，全权统筹景区的开发、建设、营销、经营等各项具体工作。将以前分属于不同部门的旅游景点统一收取门票，加强景区的统一、全面管理。自此，信阳市政府、风景区管委会和旅游公司分别掌握了所有权、管理权和经营权，景区在管理体制上三权分立且各个部门相互制约，使南湾湖旅游业的发展明确了主体，为南湾湖景区的发展扫清了体制障碍，根本上解决了制约风景区长期发展的管理体制问题，促进了景区健康发展。

（三）南湾湖风景区管理体制分析

目前，信阳南湾湖景区“旅游管委会+旅游公司”管理模式实行“景政合一”，其实质是事业单位企业化管理，从根本上说是国有企业的管理体制。南湾湖旅游景区的管理体制能够充分发挥社会主义国家的制度优势，有利于共同调动多种力量共谋景区发展，对景区实现的“统一规划、统一开发、统一经营、统一管理、统一营销”，能够从根本上解决制约景区发展的体制问题，也有利于保障景区合理有序开发，使景区能够快速成长，自实施体制改革之后，南湾湖景区取得了良好的经济效益、社会效益和生态效益。

从长远来看，南湾湖景区管理体制依然存在一定的局限性。目前南湾湖景区的事业单位企业化管理模式，使景区市场主体缺少活力，投资渠道单一，直接导致景区缺少持续发展的动力。面对日趋激烈的市场竞争，如何推进旅游资源市场化，深化景区体制改革是南湾湖旅游景区进一步发展面临的重要问题。

三、南湾湖景区管理体制改革建议

一是深化体制改革，继续坚持“三权分立”，景区资源“所有权属于国家，管理权属于政府，经营权授予企业”。以三权分立为突破口，积极探索景区市场化运作机制，大力推进旅游景区企业化经营、市场化运作，激活民间资本，按照“谁投资、谁开发、谁经营、谁受益”的原则，进一步引导非公有制经济进入旅游领域，实行企业化经营，加快在政府引导下的股份制改造，推进南湾湖旅游产业的市场化进程。

二是从市场角度出发，把旅游资源转化为活跃的旅游生产要素。立足景区区位、资源优势，把景区资源作为产品推向市场，鼓励社会资本投入旅游开发建设，实现投资多元化，推进旅游产业市场化运作，催生一批最具市场潜力的旅游开发项目。转换经营管理机制使景区工作人员转型为景区经营人员，实现投资者和旅游资源享有者资源共享、效益共赢。按照整合资源、优化配置的原则，结合南湾湖景区实际，创新营销理念，形成政府引导、企业参与的宣传机制，做好南湾湖旅游营销，做强旅游品牌。

三重视社会参与，积极构建包括不同利益主体相互参与配合的旅游开发保护监督体系。优美的自然环境是南湾湖景区的重要名片，也是南湾湖景区实现可持续发展的基石。一方面南湾湖景区体制改革，要切实做好规划，强化对旅游资源的合理利用。以确实保护自然资源为基础，对景区资源环境进行有序开发、合理利用，坚持景区资源的开发利用建设与保护相结合，实现资源利用的最优化。另一方面完善景区的监督机制，设立监督委员会，积极推动景区利益相关者（如政府部门、旅游者、环保组织、当地居民等）对景区资源的监督常态化。日常监督与动态监督相结合，对任何破坏景区资源与环境的行为进行严厉的打击，坚持资源开发、保护与建设相结合，保障南湾湖景区旅游产业可持续健康发展。

四、结语

旅游景区的管理体制对景区的未来发展有着深远的影响。南湾湖旅游产业要想实现快速、健康、可持续发展，必须立足现有管理体制，进一步深化体制改革，坚持“三权分立”，推进旅游景区市场化运作机制，完善监督机制，坚持景区资源开发、利用、建设与保护相结合，走出一条“政府主导、市场主体、企业运作、社会参与、利益均衡、和谐发展”之路。

（作者单位：周口职业技术学院）