三亚推行导游自由执业试点的可行性研究

余有勇　程芳

随着三亚旅游的发展，散客已成为三亚旅游市场的主力军。传统旅游经营管理模式难以适应当今旅游市场发展的需要，旅游市场管理体制，特别是导游管理体制暴露出众多问题亟待解决。本文就政策条件和三亚旅游市场基础条件展开分析三亚导游体制改革可行性及面临的问题。

引言

随着三亚旅游的发展，散客已成为三亚旅游市场的主力军。传统旅游经营管理模式难以适应当今旅游市场发展的需要，旅游市场管理体制，特别是导游管理体制暴露出众多问题亟待解决。一方面，传统导游服务受旅行社委派限制，导游执业渠道单一，难以满足自由行散客多元化、个性化导游讲解及向导的需求；另一方面，团队数量的急剧下滑导致出现一部分导游带团量少，甚至无团可带的局面，导游的薪酬、权益均难以得到保障。供给和需求不匹配造成导游服务供求关系的紧张，严重影响了三亚导游工作的积极性。同时，随着旅行社数量的快增，低价竞争日益激烈，导游在基础保障低的情况承受着来自旅行社和游客的巨大压力，生存境况的矛盾化，使导游剑走偏锋，为了获得利益将矛头转向游客，由此引发诸如：强迫消费、擅自增加自费项目等一系列投诉问题，严重扰乱了三亚旅游市场秩序。现行导游管理体制已经成为制约三亚旅游业的健康发展的桎梏。导游管理体制改革已经成为历史趋势。下面就政策条件和三亚旅游市场基础条件展开分析三亚导游体制改革可行性及面临的问题。

一、政策条件分析

（一）国家政策机遇

2016年全国旅游工作会议明确提出导游管理体制改革的方向，同年5月份，国家旅游局发布《关于开展导游自由执业试点工作的通知》（旅发[2016]59号），决定将海南三亚作为全国线上线下导游自由执业试点城市之一。三亚导游管理体制改革具有党的十八大及十八届三、四、五全会精神指导，以深入贯彻落实2016年全国旅游工作会议及开展导游自由执业试点工作正式启动会议指示为核心，契合全国导游体制改革机遇，积极开展自由执业试点工作，全面推进导游体制改革，是适应国家政策方向正确举措。因此，三亚目前具备导游管理体制改革的政策条件。

（二）当地政府重视

三亚市委、市政府高度重视导游管理改革工作，为进一步贯彻落实国家旅游局开展导游自由执业试点工作部署，扎实推进三亚开展导游自由执业试点工作，三亚成立“三亚市导游自由执业试点推进工作领导小组”，当地相关各部门目标统一，分工明确，为推进导游自由执业试点的全部工作同心协力，从多方面协调保障试点工作顺利开展。由市政府常务会议审议通过了《三亚市推进导游自由执业试点工作实施方案》，细化分工、明确职责，并以市政府的名义下发各单位、各企业贯彻落实。体现了当地政府对导游管理改革的决心和执行力。

二、旅游市场条件分析

（一）三亚旅游业发展成熟，具备导游管理改革基础

1.三亚旅游产业规模和效益逐年提升

据三亚旅游委官方统计，三亚建有旅游景区21个，包括5A级景区2个、4A级景区6个。2016年，三亚市旅游接待过夜游客人数1651.58万人次，同比增长10.42%；旅游总收入322.40亿元，同比增长23.41%，三亚旅游产业规模和效益均表现出提升态势。三亚拥有海棠湾、亚龙湾、三亚湾等成熟的旅游度假海岸带，积极开发旅游新产品，发展策划各类旅游产品、满足游客个性化、精品化需求，打包套餐，旅游服务更加注重游客个性化和参与度，“旅游+农业”、“旅游+文化”、“旅游+家庭亲子”、旅游+婚庆”、“旅游+森林公园”、“旅游+海岛”等旅游新产品；逐步形成低空旅游、邮轮旅游、海洋旅游、婚庆旅游、亲子旅游、乡村旅游等旅游新业态，旅游市场稳定，游客满意度高，旅游业发展成熟。

2.三亚酒店国际化水平高，酒店资源丰富

据调查发现，三亚拥有国际上数量最多的高星级品牌连锁酒店，共有旅游接待饭店256家，喜达屋、希尔顿、万豪、洲际、凯宾斯基、雅高等25个国际知名酒店管理集团、旗下43个品牌，60家酒店落户三亚，是全国顶级酒店品牌最集中、国际化程度最高的区域，能够适应游客多元化、高端化住宿需求。

据三亚人民政府发布的《2016年上半年三亚市旅游业发展报告》（三亚旅游白皮书）统计数据表明，三亚市接待過夜游客781.73万人次，同比增长8.92%，三亚市接待过夜游客量占海南省全省接待过夜游客量的33.70%，入境游客量占全省入境游客量58.11%。据抽样调查统计，三亚游客满意度为82.59%，64%的游客是多次到三亚度假，三亚酒店资源，住宿环境受到国内外游客的认可。

（二）重视导游人才引进与培养，满足导游服务多元化需求

据统计，2016年上半年，三亚七大景区（天涯海角、大小洞天、南山、三亚千古情、亚龙湾森林公园、蜈支洲岛、西岛）接待游客997.56万人次，同比增长5.31%。散客、家庭消费成为旅游市场主力，2016年上半年，三亚旅游市场散团比扩大为75：25，自由行散客继续主导旅游市场，个性化服务和旅游精品路线是目前三亚旅游市场的基本需求。三亚导游服务中心现有的1684名导游具备开展导游自由执业试点的初始条件，通过层层筛选，最终保障导游自由执业试点的高标准、高质量。

另外，三亚正积极多渠道培养高标准、高品质的导游队伍，拓展导游执业渠道，适应旅游市场多元化、个性化的导游服务要求，提升三亚导游服务管理水平，努力打造一支综合素质高、业务能力强、具有国际化视野和专业化水平的导游人才队伍，构建适应国际旅游岛建设需要的导游管理机制，全面提升三亚导游服务质量，助力三亚导游管理体制改革。

（三）三亚涉旅企业支持，改革试点阻碍较小

首先，三亚召开符合条件的线上企业和线下旅游机构工作座谈会，包括线上企业携程网、去哪网等，线下旅游机构包括本市A级景区游客中心、天涯通公司、旅游咨询公司等，特别邀请大三亚旅游经济圈周边主要A级景区：保亭县呀诺达、民族风情村，陵水县南湾猴岛，乐东县尖峰岭国家森林公园等涉旅企业均积极参与导游自由执业试点工作；其次，三亚发动金融机构代表和保险机构做好导游自由执业责任保险的投保和理赔工作，保证了第三方支付平台和电子结算业务；同时，三亚市主要A级景区和大三亚旅游经济圈周边主要A级景区开经逐步研究对自由执业导游给予免票或优惠等事宜；另外，旅行社、导游纷纷对三亚开展导游自由执业试点工作表示欢迎，为开展导游自由执业试点工作献言献策。

（四）三亚服务监管设施完善，具备良好的应急机制

目前，三亚旅游服务、监管与治理工作成绩突出，三亚旅游警察、旅游巡回法庭已经成为全国各地学习的典范，服务监管设施完善，能够应对改革突发问题。

1.三亚旅游服务设施完善

三亚建有市民游客中心，11个游客服务咨询点，覆盖三亚机场、火车站、汽车站、主要景区、景点等游客密集区域，是三亚市民、游客全方位的旅游资讯服务和旅游信息反馈平台。三亚市民游客中心于2015年9月投入运行，其主要功能包括“常规沟通+量身定制”的咨询和一日游服务、三亚市旅游调度指挥中心、12301旅游服务热线和12345政府服务热线，实现为市民、游客提供求助、咨询、投诉、举报、建议24小时“一站式”服务。自运行以来，三亚市民游客中心一直广受社会各界好评，其作为一个统一的覆盖全市的旅游监管服务平台，能够及时应对导游执业过程中产生的问题。

2.形成了“四位一体”旅游市场长效监管机制

三亚秉持“治理管理与发展同等重要”理念，坚持问题导向，积极创新旅游市场治理管理。三亚始终保持旅游警察、旅游巡回法庭、旅游纠纷人民调解委员会与行政执法部门组成“四位一体”旅游市场长效监管机制，与全市35个涉旅部门形成综合执法合力，对全市的旅游形成动态监管机制，能够及时发现导游管理改革进程中出现的各项问题，积极响应。

三、存在的问题

（一）三亚城市体量较小，试点工作局限较大

而三亚城市体量较小，旅游发展和周边县市一直保持良好的资源共享、互通互联局势，三亚和陵水、乐东、保亭等周边县市正在树立“大三亚旅游经济圈”一体化意识，推进一体化进程，带动形成独具特色的热带经济板块。而目前，三亚导游自由执业试点工作限制在三亚市范围内进行，将会限制三亚导游体制改革发挥预期效果。

（二）尚未健全导游行业组织

《中华人民共和国旅游法》中明确导游注册的两种方式：与旅行社订立劳动合同或者在相关旅游行业组织注册，社会导游人员服务管理机构将不再承担注册登记工作。目前，尚未健全导游行业组织，对开展导游自由执业后导游人员管理、登记注册、行業自律等问题缺少解决措施。

（三）旅游客运市场供求矛盾突出

旅游客运市场供求矛盾严重制约三亚旅游业健康发展，急需破题。三亚旅游淡旺季明显，每到旺季，旅游用车的矛盾凸显，尤其在散客时代日益兴旺的今天，满足散客需求的小型车辆（5—14座）严重短缺。

四、对策及建议

（一）建议扩大三亚试点范围

将“大三亚旅游经济圈”内的陵水、乐东、保亭等周边县市纳入试点范围；将有利于三亚抓住“一带一路”国家战略机遇和国家旅游局将海南全省作为国家首批全域旅游示范区的大好时机，创建全域旅游示范区，打造国际化旅游精品城市，深入推进旅游供给侧结构性改革。

（二）健全行业协会组织，完善行业自律

《国家旅游局关于促进导游行业组织建设的指导意见》旅发〔2014〕215号文件明确指出要推进导游行业组织成立。因此，三亚需要健全导游行业组织，完善导游行业自律机构，保障导游权益，完善监督管理，健全导游执业保障机制。

（三）应尽快解决三亚旅游客运用车问题

尽快出台三亚的旅游客运用车配套措施，解决三亚旅游用车问题，让三亚旅游市场运行更为顺畅，减少导游体制改革阻力，减轻导游执业负担，提升试点城市的旅游竞争力。

五、结语

三亚具备得天独厚的旅游资源优势，有完善的旅游服务基础设施和监管平台，旅游产业发展健康、成熟，能够应对导游管理体制改革出现的各种问题，已经具备导游管理改革的良好基础。一方面，三亚契合全国导游体制改革机遇，根据旅游市场结构特点，积极开展自由执业试点工作，拓宽导游执业渠道，满足自由行散客个性化、多元化的服务需求，更好的服务游客，是符合旅游业发展规律的重要举措。另一方面，三亚以“双修”“双城”为内在驱动力，通过建立旅游服务新规范，推动建立便利化、多元化、规范化的导游执业体系，能够促进导游管理体制从行政化、封闭化向法制化、市场化转变，将有助于推动旅游供给侧结构性改革，促进三亚旅游业的快速转型升级，加快实现国际化热带滨海旅游精品城市建设目标。

（作者单位：1.三亚学院旅业管理学院；2.三亚理工职业学院）