海南省旅游业发展过程中的政府角色定位研究

林文曼

海南省的旅游业发展已初具规模，政府主导型的旅游管理模式在海南旅游发展过程中取得了一定的成绩，政府“缺位”、“越位”现象的存在，体现出政府主导有时也会出现一定的弊端，海南政府应科学定位政府的旅游管理职能；正确处理政府与市场的关系，发挥行业协会力量。

政府主导型的旅游管理模式在海南旅游发展过程中取得了一定的成绩，而政府“缺位”、“越位”现象的存在，也体现出政府主导有时也会出现政府服务不到位、替代市场职能、过度介入企业行为、违背旅游发展规律盲目建设等一系列的弊端，面对着海南旅游发展新形势、新要求，现有的政府角色亟需进行转变。从海南旅游管理的角度出发，应科学定位政府角色，从过去管理型政府向服务型政府转变，从现在的政府主导逐渐过渡到以政府引导为主。

一、科学定位政府的旅游管理职能

海南政府应重新定位自己的管理角色，变身为海南旅游发展的“规划者”、“引导者”、“规范者”和“协调者”。也就是说，海南旅游业的发展要立足于海南经济社会的长远发展，为满足旅游者的切身需求和提升高品质的旅游服务质量，在充分发挥市场配置作用的基础上，政府既要充当“规划者”，要从大方向上把握旅游业的发展趋势，整合各地区的旅游资源，科学合理地规划旅游产业的发展；又要充当“引导者”，通过政策和观念上的引导，鼓励旅游企业参与旅游新产品的研发，扶持旅游企业的更好发展；其次充当“规范者”，要减少对市场的直接干预，通过健全管理制度，监督与规范旅游市场运行环境；最后是充当“协调者”，要改变旧模式下旅游资源归部门所有和按市县属地管理的体制，着力建立起与旅游产业发展相适应的、能够统筹全省旅游资源管理的旅游管理体制，强化海南省旅游委的职能，协调地方部门和相关产业部门间的合作，在有效整合旅游资源和实现旅游资源优化配置的基础上，推动海南省旅游资源的统一规划管理，实现自然资源向旅游经济效益的转化。

由于旅游业发展涉及的相关利益主体除了政府外，还包括旅游社会组织（社会）、旅游企业和游客（市场），政府在今后海南旅游业发展过程中，应与其他相关利益主体建立互动式的多向交流。政府在旅游政策制定时，应引入社会与市场共同参与，增强政策民意基础和有效性。

二、正确处理政府和市场的关系，发挥行业协会作用

建设服务型的旅游管理体制，既要进一步转变政府职能，发挥市场机制的作用，正确处理好政府与市场之间的关系，又要充分发挥行业协会的作用。政府只有在合理定位管理范围和收缩权限的前提下，才能实现真正意义上的科学管理，形成“大旅游，小政府”的行业管理格局。

（一）正确处理政府和市场的关系

结合海南旅游业的發展现状，针对存在的问题，要想正确处理好政府与市场的关系，一方面，政府要做到有所为有所不为，把该管的事情管好，不该管的事情放手给市场。做到市场机制能够发挥积极作用、旅游社会组织和旅游利益相关者自己能够解决的问题政府都不要干预。只有在市场失灵、提供旅游公共产品、解决旅游外部性不经济等方面，政府旅游管理部门才出面管理和协调。作为政府，要做的工作就是充分发挥市场机制配置资源的基础上，为市场的正常运转提供法律和制度保证，纠正“市场失灵”现象；建立服务型政府，按照市场规律整合企业资源，支持旅游企业的自主发展，在该退出的领域应该坚决退出，该让出的领域也要坚决让出，不要与民争利，指导市县旅游部门用足用好下放的权力，壮大旅游市场主体实力，实现真正意义上的政企分离。

另一方面，要不断扩大旅游的社会功能，下放自主经营权给旅游企业，培育行业协会等非营利部门的力量。海南省旅游委成立后，已取消三项职责，划出两项职责。这是海南政府在旅游业发展过程中第一次下放经营权。这也说明，在“大旅游，小政府”的管理模式下，政府应充分发挥旅游企业和相关组织的作用，培育扶持现代旅游企业、推行企业化经营管理，让它们与政府一起成为旅游管理的主体，共同推动旅游业的发展。

（二）充分发挥行业协会的作用

非营利部门参与公共产品的提供和服务已成为世界发展的趋势。美国著名学者德鲁克曾说，非营利部门可以作为政府的补充，发挥巨大的作用。本文中所谈到的非营利部门实指行业协会。在旅游业发展过程中，必须注意理顺旅游管理部门与行业协会之间的关系。海南省旅游委以及各市县旅游管理职能部门应从过去对旅游行业微观主体的监督管理中退出，引导和支持建立相关的旅游行业协会，并将旅游行业协会发展成为旅游企业行为规范的监督者和规范市场秩序的营造者。

目前，海南省旅游协会作为省级综合性旅游行业社会团体，是海南旅游业发展中的重要组成力量。隶属于海南省旅游协会的商务旅游分会、旅游教育分会、旅行社分会、饭店分会、景区分会、温泉旅游分会等六大分会已分别建成。从海南省旅游委的角度讲，应在转移政府职能到协会，强化旅游协会力量的基础上，鼓励更多的社会组织和个人投入海南旅游业的监督与管理中，支持各种旅游企业联合体的建立，如组建“海南省旅游联合会”、“海南省旅游价格监督委员会”、“海南省导游协会”、“海南省餐饮服务管理协会（已成立）”等行业协会，协调组织旅游市场各个领域中的企业发展。同时，将有关市场规则和行业标准化制定的工作逐渐交给行业协会去承担。

而对于旅游协会等行业协会而言，要主动承接旅游管理部门划出的部分职责，协助省旅游委监督行业管理，要加快市场化的步伐，积极发展行业协会等产业中介组织，立足于服务政府、服务社会、服务行业、服务会员，协调旅游行业的各方利益，促进行业规范发展和海南旅游市场的健康发展。

（作者单位：琼台师范学院）