县域PPP项目的监督管理与保障机制研究

刘炜++陈景新

【摘 要】 在县域推广PPP模式是我国现阶段推动新型城镇化建设、缓解地方财政压力、提升社会管理水平的重要举措。在当前形势下，各级地方政府应切实转变思想观念，适时引入第三方专业机构，强化PPP项目的监督管理；同时，加快县域PPP项目的立法探索，尽快出台操作执行层面的各项规范，建立健全县域PPP项目的保障机制，保证县域PPP项目的持续健康发展。

【关键词】 管理； 保障； PPP项目； 县域

【中图分类号】 F294 【文献标识码】 A 【文章编号】 1004-5937（2017）07-0055-03

政府和社会资本合作（PPP）模式，自改革开放以后引入我国，党的十八届三中全会正式提出推广和运用。《国民经济和社会发展第十三个五年规划纲要》进一步明确，创新公共产品和服务提供方式，广泛吸收社会资本参与，并在《规划纲要》的公共服务、投融资体制改革、金融体制改革、拓宽发展新空间等部分多次提到推广和运用PPP模式。在这一背景下，PPP模式及其机制研究具有非常重要的理论和现实意义。

一、县域推广PPP模式的意义和必要性

（一）推动新型城镇化建设

《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》和《国家新型城镇化规划（2014—2020）》明确提出，将新型城镇化建设作为今后我国经济发展的引擎。按照规划，预计到2025年我国将新增3.5亿城镇人口。从过往的经验来看，集中发展大城市的策略已经使得一线和部分二线城市不堪重负，各线城市之间以及城乡之间的发展差距也在进一步拉大。发展具有一定人口和产业基础的县级城市，可以有效沟通城乡和吸纳农民工转移，是推进新型城镇化的理想选择。县域发展新型城镇化，不单纯是人口和产业的集聚，还要依赖城镇公共产品的提供，对基层政府提供公共产品和服务能力、管理能力以及有效融资能力提出了严峻挑战，众多县级城市面临基础设施、教育、医疗等方面的巨大压力[ 1 ]。

县域推广PPP模式是推动新型城镇化建设的重要抓手，可以有效缓解发展新型城镇化过程中的资金难题，突出建设效率，创造资源效益。PPP模式以生产要素互换为基础，以市场化经营为手段，引入社会资本融资开发县域城镇基础设施，通过项目运作实现资本增值，破解政府提供公共产品能力方面的不足和民营资本收益获取的难题，实现政府、社会、企业、农民各方的互利共赢。

（二）缓解地方财政压力

如前所述，目前我国县域处于新型城镇化的快速发展期，在基础设施建设及提供公共产品和服务方面还存在很大的资金缺口，地方政府面临债务激增和城镇化仍需要大量资金的矛盾，各地在加快推进城镇化过程中普遍面临融资难题。一方面，之前建设资金主要靠转让土地收入的“土地财政”已经饱受批评，难以为继；另一方面，地方投融资平台形成了数额巨大的地方政府债务，存在危机隐患。传统的县级财政和融资建设模式已经无法解决这些难题，亟须寻找新的基础设施和公共产品及服务的融资运营模式，建立多元化可持续的资金保障机制。

要解决县域经济发展和新型城镇化建设的资金需求，除了债务融资外，还可针对适合的项目运用PPP的创新机制，以发挥财政资金的引导作用，打破完全依赖财政投入的传统模式，调动社会资本并发挥各自优势，有选择地适当降低地方政府债务规模，卸掉财政资金的包袱，有助于减少地方债务压力，化解地方政府债务风险，缓解城市建设方面的资金压力。PPP模式的本质是将公共产品和服务市场化，通过引入社会资本，将地方政府债务转化为民营企业负债，促进政府以PPP项目全生命周期预算管理的方式，代替以往单一年度预算收支管理，使地方政府预算从短期管理向中长期财政规划和资产负债管理转变。此外，通过在公共产品和服务的供给主体方面引入竞争机制，可以有效提高地方政府债务的透明度。

（三）提升社会管理水平

除了有效解决地方政府融资问题外，PPP模式还有助于提升地方政府社会管理水平，提高公共产品和服务的质量及效率，满足人民生活水平提高以后对于高水平公共产品和服务的要求。PPP模式通过社会资本的参与，通过市场化的方式提高资源配置和使用效率，可以使基础设施建设和运营的质量水平、绩效水平、管理水平得到明显提升。

首先，引入社会资本参与公共产品和服務项目的开发建设，必然对政府一元化投资主体地位形成挑战，不同管理模式之间的碰撞将有利于管理模式的创新，从而推动社会管理水平的提升。其次，PPP模式的投融资平台将出现多元主体混合治理的局面，有利于优化治理结构，有效缓解以往政府过度干预和出资人缺位的问题。最后，社会资本对成本和利润的重视弥补了政府由于出资人虚位造成的不足，从而更加关注效率和效益，为社会管理增添动力和活力，促进效率、效益和管理水平的提升。

二、强化县域PPP项目的监督管理

（一）切实转变思想观念

通过调研发现，绝大多数地方政府对于推广PPP项目持积极态度，但也有一部分人不以为然，甚至消极怠慢。特别是一些财政收入较高的“有钱县”，认为政府不差钱，没有必要引入社会资本。还有人提出，明明可以政府做好的事、挣到的钱为什么偏偏要让给民营企业？存在思想观念方面的问题，对推行PPP模式缺乏正确深刻的认识。

首先，PPP模式不仅是一种融资方式的改革，更是从全能型政府到法治高效政府的国家治理方式的转变，意义深远。过去各级政府就像一个大管家，经济、社会、民生无所不管，难免顾此失彼，影响效率。今后政府要有所为有所不为，转变角色，专注于社会管理，可以让市场进入的领域都要退出，以此推动政府机构改革、事业单位和国有企业改革。

其次，PPP模式是新常态下创新发展的新引擎。在经济放缓产能过剩的情况下，走政府投资拉动的老路已经很难走出困境，关键要转换发展动力，释放社会活力。通过PPP模式，可以打破垄断，放开市场准入，整合各种资源，让更多的社会资本投资公共产品和服务，将公共产品和服务供给市场化，政府向市场购买更高质量、更高效率的服务。

再次，PPP模式可以降低政府风险。过去公共产品和服务由政府主导提供，政府既是生产运营者，又是监督管理者，实际上累积了大量风险。县级政府直接面对城乡民众，更容易将各种社会矛盾引发上身。运用PPP模式由社会资本提供公共产品和服务，政府专注于政策制定、规划和监管，不仅可以减少公共投入，还可以分散、降低风险。

最后，PPP模式能够体现市场经济条件下的公平竞争。PPP模式要求在进入环节采取招标等公开透明的方式，选择有实力、有经验、负责任的社会资本参与公共产品和服务的运营，有助于转变政府职能，把该由市场解决的交给市场，提供更好的公共产品和服务，造福普通百姓。

县级政府和相关部门要切实转变观念，只有这样，才能有效推动县域PPP模式推广和管理体制改革创新。

（二）引入第三方专业机构进行项目监管

PPP面临着新形势、新任务，业务范围涵盖财税、投融资、工程、合同等各方面，迫切需要强有力的人员队伍保障。地方政府部门在推广工作中，遇到的普遍问题是程序复杂，操作实施过程难，究其原因，实质是缺乏真正熟悉政策和业务的人员。对于县级政府部门来说，PPP模式无疑是一个新鲜事物，很多干部甚至部分领导干部对其并不很熟悉，这也为PPP项目的监管埋下了隐患。

对此，应尽快加强队伍建设，一方面要加强政府部门的机构建设和人员业务素质提升，在推广工作中更好地发挥职能作用；另一方面适当引进专业型高素质人才，起到专业带头人的“领头雁”作用，以一传十，以点带面，通过培训授课与项目实操相结合的方式，培养一批既有理论支撑又有实践经验而且熟悉本地情况的PPP项目管理人才。但是，PPP模式操作复杂，需要懂经济、财务、项目管理、法律等各方面专业，队伍建设短期内很难实现[ 2 ]。

在当前的紧迫形势下，县级政府通过购买第三方咨询管理机构的监管服务，充分发挥中介咨询、顾问单位等第三方专业机构作用，用专业的人干专业的事，规范项目评估、方案制定和运营管理，是一个切实可行的解决方案。随着经济社会的发展和“代建制”理念的深入，现在已有众多第三方机构发展成为可以为项目全过程管理提供咨询服务的“全能型”、跨区域的管理咨询集团，不仅拥有高水平、多学科的专业人才团队，而且拥有丰富的项目全过程管理经验以及广泛的人脉关系，足以胜任PPP项目的监管工作。只有加以合理有效的控制，弥补政府部门专业人才的缺失，才能对PPP項目进行科学的监督管理。

三、建立健全县域PPP项目保障机制

（一）加快县域PPP项目的立法探索

由于PPP项目周期较长，政企双方都存在不确定因素，进而产生PPP项目执行中断的风险。企业方面，有调查显示，我国民营企业的平均寿命不足3年，而PPP项目的运营周期都在十几年、几十年，企业寿命与运营周期难以匹配，为项目的执行埋下了隐患。政府方面，由于退休制度、任期年限和岗位轮换制度，基本可以肯定政府部门领导不可能任职PPP项目周期始终。地方政府领导的更迭往往带来执政理念、工作方法等方面的变化，这一点在县级政府体现尤为突出，从而对PPP项目的运营可能产生不利影响。调查显示，我国PPP项目真正成功的并不很多，而失败的原因有一半与政府不守信用有关。

企业方面的风险应通过招标环节、PPP协议、运营期监管等来降低，政府方面的风险化解则需要立法改革。对此，应积极开展PPP方面的立法探索。除了国家层面尽快修订完善预算法、政府采购法，推进政府和社会资本合作法等法律法规并制定各类实施细则以外，还应积极探索县域PPP项目立法。党的十八届四中全会对地方立法权限和范围提出了要求，2015年3月15日修订的《立法法》明确了设区市的立法权，但是对于县级人大的立法权仍然没有放开。在这个背景下，中信的汕头滨海新城PPP项目进行了有益的尝试。2015年10月29日，汕头市第十三届人大常委会第三十五次会议表决通过了中信滨海新城PPP项目，成为国内首个获得区、市两级审议通过的县域PPP项目。

县域PPP项目可以参照滨海新城的做法，争取立法“升级”，由上级市人大通过有关决议，从根本上解决政府部门人事变动可能对PPP项目造成的影响，给PPP项目上个“双保险”。

（二）尽快出台操作执行层面的各项规范

当前在县域PPP项目实施过程中，存在着理解不同执行不规范的问题。由于PPP项目运营时间长，利益相关者较多，收益分配复杂，加之县级政府部门管理人员业务能力和专业素质方面的限制，有必要在《政府和社会资本合作模式操作指南（试行）》和《PPP项目合同指南（试行）》框架指导下，制定适合县域PPP项目的管理办法、操作指南、标准体系、标准化合同范文和分行业合同等各项规范，并对相关人员进行专项培训，培训结束进行考核颁发证书，持证上岗。

首先，地方政府必须有建立长期合作共赢的心态，充分尊重社会资本，做好PPP项目的顶层设计，制定县域PPP项目管理办法，明确县级政府部门在PPP项目中扮演的角色，让基层政府人员清楚自己的职责和任务，在PPP项目管理中摆正自身位置，代表公众利益的同时也要保证社会资本得到合理收益，既不缺位，又不越权。

其次，出台县域PPP项目操作指南和标准体系，绘制基本路线图，设置重点里程碑，在PPP项目整个过程中的策划、谈判、生成、发布、招标、论证、投资、建设、运营、监管、评价、退出等环节设置相应标准，让政企双方都知道做什么、怎么做、什么时间做、为什么这样做。

最后，编制制式的县域PPP项目标准化合同和分行业合同。鉴于PPP项目的复杂性，合同编制难度较大，应根据县级部门的实际情况，依照《PPP项目合同指南（试行）》，编制标准化合同，供实际工作参考。合同中主要明确两个方面：一要均衡各方利益，制定好收益分配规则，既要保证社会资本有合理赢利，又要控制其处于合理利润水平；二要界定风险分担，政府部门主要承担政治、法律方面的风险，社会资本主要承担融资、经营方面的风险，建立合理公平的风险分担机制[ 3 ]。

【参考文献】

[1] 谢朝亮.县级财政困境及缓解对策研究：以H县为例[D].广西大学硕士学位论文，2010.

[2] 王磊.PPP模式在中小旅游机场投融资建设中的应用及研究[D].同济大学硕士学位论文，2008.

[3] 张舒.PPP项目风险分担机制研究[D].沈阳建筑大学硕士学位论文，2014.