严肃机构编制纪律，不断推进中央和国家机关机构编制监督检查工作

● 田玉萍

政策解读

严肃机构编制纪律，不断推进中央和国家机关机构编制监督检查工作

● 田玉萍

编者按：

2016年12月21日，中央编办监督检查司、电子政务中心在北京举办了中央和国家机关机构编制实名制管理动员培训班，中央国家机关各部门组织人事司（局）领导约350人参加了培训。2017年第3期已刊发了田玉萍同志对实名制管理工作的政策解读。本期，我们继续刊发她在培训班上做的机构编制纪律解读。

机构编制纪律是党和国家纪律的重要组成部分，严格执行并维护机构编制纪律，是中央国家机关和各级领导干部义不容辞的职责，严肃查处和纠正机构编制违纪违规问题，是当前机构编制监督检查工作的主要任务。

一、机构编制监督检查当前重点工作

（一）加大机构编制违纪违规问题查处力度

根据“12310”举报和地方反映，中央编办查办了一批中央部门擅自设立机构、擅自加挂机构牌子、违反规定干预下级部门机构编制事项等案件。通过案件查办工作，机构编制违纪违规问题得到纠正，相关责任人受到处理，切实维护了机构编制纪律。2015年7月，我们又专门向中央各部门印发通知，重申上级业务部门不得干预下级部门机构编制事项相关纪律规定，明确部门有关文件今后不得作为审批机构编制的依据。

（二）规范领导职数管理

领导职数管理是贯彻落实党中央全面从严治党要求，加强党的制度建设、巩固国家政权的一项十分重要的基础性工作。2014年，中央组织部、中央编办、国家公务员局经中央同意，下发《关于严禁超职数配备干部的通知》，对超职数配备干部问题在全国开展了专项检查，明确提出“五个严禁”的纪律要求，即：严禁超出核定的领导职数配备干部；严禁以“低职高配”等形式超机构规格提拔干部；严禁违反规定设置“助理”、“顾问”、“资政”等领导职务名称配备干部；严禁出台“土政策”，用职务和职级待遇奖励领导干部，违反规定提高干部职级待遇；严禁突破比例限额、超出规定范围，以“正副厅局级干部”、“正副县处级干部”或“正副乡科级干部”等名义变相设置非领导职数干部。

检查结束后，各地区各部门严格按照要求进行整改消化。为进一步巩固检查成果，建立领导职数管理的长效机制，2016年11月，中央编办会同中央组织部下发了《关于进一步规范领导职数管理的意见》。各部门要切实贯彻落实意见要求，严格按照机构编制部门核定的领导职数配备领导干部，严禁超职数、超机构规格配备干部，同时也要遵循文件的精神和要求，按照职责权限规范处级领导职数管理。

（三）开展机构编制申请事项评估

机构编制评估是进一步规范机构编制审批，提高机构编制管理精细化、规范化、科学化水平的有效手段。2016年，中央编办探索在中央和国家机关开展机构编制申请事项评估试点，建立适应中央和国家机关管理特点和工作实际的评估制度体系和运行机制，并将评估结果作为机构编制审批和管理的重要依据。下一步经中央编委批准后将在中央和国家机关逐步推开，并探索机构编制执行情况评估，构建全方位的机构编制评估体系。

（四）持续推动机构编制审计

机构编制管理情况纳入审计内容，是新一届中央编委作出的重大决策部署。2014年，机构编制执行情况正式纳入党政领导干部经济责任审计和部门预算执行审计，有效提升了各部门领导干部特别是主要领导干部的机构编制纪律意识和责任意识，为严格控制机构编制、严肃机构编制纪律和深化行政体制改革营造了良好环境。各部门要从思想上高度重视机构编制审计工作，按照审计工作各项要求提供必要的协助和配合，对审计结果报告反映的涉及机构编制问题要认真予以整改，并根据审计建议，采取切实有力的措施，健全规章制度、弥补管理漏洞。

（五）拓展深化机构编制纳入巡视工作

作为全面从严治党的有力支撑和重要手段，巡视是党内监督的“利剑”和重要平台。2013年，经中央同意，机构编制纪律执行情况纳入中央结合巡视开展的选人用人专项检查。巡视检查覆盖31个省区市和部分中央国家机关，强化了对机构编制违规违纪问题的发现和纠正。各地各部门党委（党组）高度重视，对反馈问题认真进行整改。2016年，中央巡视工作领导小组进一步将简政放权和行政审批制度改革情况作为政治巡视内容纳入中央巡视，进一步推动中央简政放权和职能转变决策部署的落实。希望各部门对巡视反馈的相关问题，要建立台账，逐项对照认真整改，确保落实到位，而且要以此为契机，加强和改进机构编制管理，持续推动简政放权和职能转变等各项工作。

二、机构编制纪律

机构编制纪律最基本、最核心的有十条，分别涉及机构设置、编制管理、领导职数管理、机构编制统一管理、机构编制审批权限、机构编制统计、编制使用、监督检查履职、廉洁自律、集体责任，这是“高压线”，是刚性约束，各地各部门必须不折不扣地执行。

中央和国家机关各部门在国家政权建设中居于枢纽地位，更应发挥表率作用，带头严格遵守并指导全系统执行机构编制纪律。从近几年“12310”举报受理和案件查办以及中央巡视检查、超职数配备领导干部专项检查等情况看，中央和国家机关比较常见的问题主要集中在机构设置、编制管理、领导职数管理、机构编制统一管理四个方面。

（一）机构设置方面的纪律

机构设置方面的管理内容包括机构限额、机构设立变更（撤销、合并）、机构名称、机构规格、机构性质、机构职责等。无论行政机构还是事业单位，机构设置必须按照规定的权限和程序进行。《国务院行政机构设置和编制管理条例》第14条规定：“国务院行政机构的司级内设机构的增设、撤销或者合并，经国务院机构编制管理机关审核方案，报国务院批准。”《事业单位登记管理暂行条例》第3条规定，事业单位经县级以上各级人民政府及其有关主管部门批准成立后，应当依照本条例的规定登记或者备案。

机构设置方面的纪律要求是：严禁擅自设立机构、加挂机构牌子或者变更机构名称、规格、性质、职责、权限。机构设置违纪行为影响较大、造成的后果较严重，因此，《机构编制违纪行为适用〈中国共产党纪律处分条例〉若干问题的解释》、《行政机关机构编制违法违纪行为政纪处分暂行规定》都把机构设置违纪行为列为第一条进行规定。中央和国家机关较常见的是擅自设立内设机构、加挂机构牌子。

（二）编制管理和使用方面的纪律

编制分为行政编制和事业编制两大类。在行政编制中又将某些方面的编制单列，称为专项编制，如政法等专项编制。行政编制的使用范围主要是党委、政府、人大、政协、法院、检察机关，民主党派机关和部分人民团体机关。事业编制只能用于事业单位，不得把事业编制与行政编制混用。

编制管理和使用方面的纪律要求主要有三个方面：一是严禁违反规定擅自增加编制。二是严禁超出编制限额录用、调任、转任人员。三是严禁以虚报人员等方式占用编制并冒用财政资金。2014年12月，国务院办公厅转发人力资源社会保障部、中央组织部、中央编办、财政部、审计署《关于开展机关事业单位“吃空饷”问题集中治理工作的意见》，对“吃空饷”进行了界定，并按中央编委要求在全国范围内开展机关事业单位“吃空饷”问题集中治理，对存在“吃空饷”问题的单位，明确核减相应的人员编制。

中央和国家机关各部门机关本级管理相对规范，但在一些管理不够规范的直属事业单位，依然存在“吃空饷”问题。各部门的组织人事部门要高度重视，切实加强日常管理，杜绝此类问题的发生。

（三）领导职数管理方面的纪律

领导职数是指党委、政府及其部门（包括内设机构、派出机构）领导职务的名称、层次和数量。其中，党委、政府领导班子职数一般由换届文件确定，部门及其内设机构、派出机构领导职数原则上根据“三定”规定和机构编制批复文件确定。对领导职数核定标准，我国有关法律法规、机构改革方案、部门“三定”规定以及机构设置批复文件等对领导职数都有明确规定。

领导职数管理方面的纪律要求，中央组织部、中央编办、国家公务员局《关于严禁超职数配备干部的通知》已经规定得很明确。2014年以来，经过专项整治，各部门超领导职数配备的干部已经基本消化到位，“三超两乱”（超职数配备干部、超机构规格提拔干部、超审批权限设置机构，擅自提高干部职级待遇、擅自设置职务名称）问题得到有效遏制。各部门在今后工作中，要时刻绷紧“五个严禁”的纪律之弦，严格按核定的领导职数配备干部。

（四）机构编制统一管理方面的纪律

机构编制实行集中统一管理制度。中央有关严格控制机构编制的文件明确，凡涉及职能调整、机构、编制和领导职数增减的，统一由机构编制部门审核，按程序报同级机构编制委员会或党委、政府审批。其他任何部门和单位无权决定机构编制事项。

机构编制集中统一管理方面的纪律要求是：严禁违反规定干预下级部门机构设置、职能配置、人员编制和领导职数配备，通俗地讲就是严禁“条条干预”。“条条干预”的表现形式较多，常见的主要有下发文件、召开会议、领导讲话、考核评比、审批资金五种形式，其中以考核评比、检查达标最为突出。希望各单位组织人事部门严格把关，加强和相关业务司局的沟通，杜绝通过各类文件对地方机构设置、人员配备进行干预。

严格执行机构编制纪律，中央和国家机关责无旁贷。希望各部门进一步加强和规范机构编制管理，将机构编制违规违纪问题遏制在萌芽状态。我们也将依托实名制管理平台，加强监督检查，加大对违纪违规问题的查处力度，进一步增强机构编制纪律的刚性约束。

（作者系中央编办监督检查司司长）