参透国企“混改”实质争做市场“合格”主体

参透国企“混改”实质争做市场“合格”主体

演讲嘉宾张喜亮：国务院国资委研究中心研究员

2016年12月召开的中央经济工作会议提出：混合所有制改革是国企改革的重要突破口，按照完善治理、强化激励、突出主业、提高效率的要求，在电力、石油、天然气、铁路、民航、电信、军工等领域迈出实质性步伐。2017年3月5日，国务院总理李克强在第十二届全国人民代表大会第五次会议上所作的政府工作报告指出：优化国有经济布局和结构，加快发展混合所有制经济，建立健全现代企业制度和公司法人治理结构；制定非国有资本参与中央企业投资项目的办法，在金融、石油、电力、铁路、电信、资源开发、公用事业等领域，向非国有资本推出一批投资项目。社会舆论从混合所有制改革是国企改革重要突破口和加快发展混合所有制经济方面进行大量解读，再一次掀起了关于国有企业混合所有制经济改革（以下简称“ 国企‘混改’ ”）的热议。国企“混改”已经实践了二十多年，有成功经验更有国有资产流失的教训。在党的十八届三中全会开启的全面深化改革的背景下，无论是政府层面还是国企层面，尤其是非国有资本者层面，必须要参透国企“混改”的实质，从市场“合格”主体的角色自我约束，按照党中央的统一部署，遵行《国务院关于国有企业发展混合所有制经济的意见》（以下简称“《意见》”）等文件有序推动或参与，才能在国企“混改”中实现共赢发展。

1 领会“全面深化”改革的精神实质

“全面深化”改革是以习近平总书记为核心的党中央在党的十八届三中全会上作出的决定，有效推动和参与国企“混改”，必须要参透《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》（以下简称“《决定》”）的精神实质。

时至今日，对于以习近平总书记为核心的党中央开启的“全面深化”改革，包括政府一些高级官员、经济学家还有国企负责人在内的各群体，还未能准确理解其深刻涵义。社会上通常把“全面深化”改革用“新一轮”改革这个概念替代，这种概念的替换说明，对党的十八大报告提出的“具有许多新的历史特点的伟大斗争”和《决定》提出的“必须在新的历史起点上全面深化改革”之精神实质的不求甚解。与前三十年的改革有着质的不同，“全面深化”改革是具有划时代意义的伟大革命，不仅是我国的社会治理的各个方面的改革，而且影响着全球秩序的格局。“全面深化”改革要求我们必须认清当今世界存在的问题、把握未来的大趋势，研究社会发展的规律、坚持成功经验、汲取失误教训，对人类的进步作出中国的贡献。如果说前三十年的改革是开创社会主义与市场经济相结合之前所未有的事业，“摸着石头过河”进行探索，那么，“全面深化”改革则是要“顶层设计和摸着石头过河相结合”。从党的十八届三中全会以来的实践看，“全面深化”改革更注重的是“顶层设计”。“全面”改革是指包括经济、政治、法律、文化、社会等各个领域治理体制的改革，建立和完善现代化的国家治理体系；“深化”改革是指研究事物的规律，从根本上解决存在的问题，提升国家治理能力的现代化水平。全面深化改革必须“整体推进和重点突破相促进，提高改革决策科学性，广泛凝聚共识，形成改革合力”。如果说前三十年的改革是我们社会体制机制等方面改革之“量”的变化，那么，“全面深化”改革则是要重塑制度系统的“质”的飞跃。“新一轮”改革不过是对改革的时间概括，反映的是一种肤浅和浮燥的情绪，没能涵盖“全面深化”改革的精神实质。

《决定》指出，全面深化改革的总目标是“完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化”，必须更加注重改革的系统性、整体性、协同性，加快发展社会主义市场经济、民主政治、先进文化、和谐社会、生态文明，让一切劳动、知识、技术、管理、资本的活力竞相迸发，让一切创造社会财富的源泉充分涌流，让发展成果更多更公平地惠及全体人民。从方法上，全面深化改革必须“坚持社会主义市场经济方向”、“坚持解放思想、实事求是、与时俱进、求真务实，一切从实际出发，总结国内成功做法，借鉴国外有益经验，勇于推进理论和实践创新；坚持以人为本，尊重人民主体地位，发挥群众首创精神，紧紧依靠人民推动改革，促进人的全面发展；坚持正确处理改革发展稳定关系，胆子要大、步子要稳”。“社会主义市场经济”与“资本主义市场经济”有着本质的区别，企业是市场经济的主体，国企“混改”绝不是要化公有为私有。市场是人类社会历史发展到一定阶段的必然产物，在生产力发展没有达到极度发达的时候，人为地强行消灭市场也是不现实的，但是，社会发展到今天的历史也足以让我们清醒地认识到市场对人类文明进步的巨大破坏作用。资本主义市场经济追求的是要用“市场”实现利润最大化，把钱赚得多多的，同时也不可避免地破坏了人与自然的和谐甚至是人的灵魂。社会主义市场经济则是要用“市场”实现人类社会文明的进步，把人做得好好的。坚持社会主义市场经济方向全面深化改革，就是要“促进人的全面发展”，社会主义市场经济强调政府有作为、市场有秩序、主体有责任、行为有法治。这就要求我们的企业必须努力争做“合格”的市场主体。社会主义市场的“合格”主体必须贯彻人权、民主、科学和责任等“现代社会价值观念”，使企业成为在满足人们健康消费、引领社会文明消费中实现人的社会价值、促进人的全面发展的平台。那种追求利润最大化而不惜破坏环境和他人利益的价值观，是社会主义市场经济所唾弃的。《决定》要求，“到二0二0年，在重要领域和关键环节改革上取得决定性成果，形成系统完备、科学规范、运行有效的制度体系，使各方面制度更加成熟更加定型”。深化国企改革也必须要向这个目标要求聚焦，混合所有制经济改革重点在于建立和完善企业的治理体系和治理能力现代化。

2 国有企业混合所有制经济改革路径

推动国有企业通过改制成为混合所有制企业已有近二十年的历史，至今尚未完全实现有效的治理机制，公司治理结构还需要进一步完善。为应对日益激烈的国际竞争和挑战，推动我国经济保持中高速增长、迈向中高端水平，深化国企混合所有制改革就是要进一步推动完善现代企业制度，健全企业法人治理结构，提高国有资本配置和运行效率，优化国有经济布局，增强国有经济活力、控制力、影响力和抗风险能力，主动适应和引领经济发展新常态，促进国企转换经营机制，放大国有资本功能，实现国有资产保值增值，实现各种资本取长补短、相互促进、共同发展。国企混合所有制改革必须要以坚持加强党的领导和发挥企业党组织政治核心作用中为前提，坚决防止因监管不到位和因改革不彻底导致国有资产流失。

《意见》是国企实施混合所有制经济改革的原则性规范，各中央企业、地方国企应按照这个文件精神，规范推进混合所有制经济改革。非公有资本投资主体可以货币出资，或以实物、股权、土地使用权等法律法规允许的方式出资；可通过出资入股、收购股权、认购可转债、股权置换等多种方式，参与国企改制重组或国有控股上市公司增资扩股以及企业经营管理。经确权认定的集体资本、资产和其他生产要素，允许作价入股参与国企混合所有制改革。可以引入外资参与国企改制重组、合资合作，鼓励通过海外并购、投融资合作、离岸金融等方式，充分利用国际市场、技术、人才等资源和要素，发展混合所有制经济。在公共服务、高新技术、生态环境保护和战略性产业等重点领域，以市场选择为前提，以资本为纽带，充分发挥国有资本投资、运营公司的资本运作平台作用，对发展潜力大、成长性强的非国企进行股权投资。鼓励国企通过投资入股、联合投资、并购重组等多种方式，与非国企进行股权融合、战略合作、资源整合，发展混合所有制经济。支持国有资本与非国有资本共同设立股权投资基金，参与企业改制重组。

2.1 主业处于充分竞争行业和领域的商业类国有企业

充分运用整体上市等方式，稳妥推进主业处于充分竞争行业和领域的商业类国有企业混合所有制改革。充分竞争的商业类国有企业与其他性质的企业一样，是社会主义市场经济的主体，这类国企的混合所有制经济改革要按照市场化、国际化要求，以提高经济效益和创新商业模式为导向，充分运用整体上市等方式，积极引入其他国有资本或各类非国有资本实现股权多元化。坚持以资本为纽带完善混合所有制企业治理结构和管理方式，国有资本出资人和各类非国有资本出资人以股东身份履行权利和职责，使混合所有制企业成为真正合格的市场主体。

2.2 主业处于关系国家安全、国民经济命脉的重要行业和关键领域、主要承担重大专项任务的商业类国有企业

保持国有资本控股地位，有效探索主业处于重要行业和关键领域的商业类国有企业混合所有制改革。这类国企承担着一些重大专项任务，关系到国家安全、国民经济的命脉，所以，在混合所有制经济改革中必须要保持国有资本控股地位。国家支持非国有资本参与主业处于重要行业和关键领域的商业类国有企业混合所有制改革，客观上是把非公资本纳入到国有经济发展的体系之中，发挥公有资本的带动作用。

重要通信基础设施、枢纽型交通基础设施、重要江河流域控制性水利水电航电枢纽、跨流域调水工程等领域，实行国有独资或控股，允许符合条件的非国有企业依法通过特许经营、政府购买服务等方式参与建设和运营。重要水资源、森林资源、战略性矿产资源等开发利用，实行国有独资或绝对控股，在强化环境、质量、安全监管的基础上，允许非国有资本进入，依法依规有序参与开发经营。江河主干渠道、石油天然气主干管网、电网等，根据不同行业领域特点实行网运分开、主辅分离，除对自然垄断环节的管网实行国有独资或绝对控股外，放开竞争性业务，允许非国有资本平等进入。核电、重要公共技术平台、气象测绘水文等基础数据采集利用等领域，实行国有独资或绝对控股，支持非国有企业投资参股以及参与特许经营和政府采购。粮食、石油、天然气等战略物资国家储备领域保持国有独资或控股。国防军工等特殊产业，从事战略武器装备科研生产、关系国家战略安全和涉及国家核心机密的核心军工能力领域，实行国有独资或绝对控股。其他军工领域，分类逐步放宽市场准入，建立竞争性采购体制机制，支持非国有企业参与武器装备科研生产、维修服务和竞争性采购。对其他服务国家战略目标、重要前瞻性战略性产业、生态环境保护、共用技术平台等重要行业和关键领域，加大国有资本投资力度，发挥国有资本引导和带动作用。

2.3 公益类国有企业

通过购买服务、特许经营、委托代理等方式，引导公益类国有企业规范开展混合所有制改革。水电气热、公共交通、公共设施等提供公共产品和服务的行业和领域的国有企业关系到国计民生的大事，对于这类国企的混合所有制经济改革，必须根据不同业务特点，加强分类指导，推进具备条件的企业实现投资主体多元化。通过购买服务、特许经营、委托代理等方式，鼓励非国企参与经营，客观上是把非国企纳入到直接为服务于人民公共事业的体系。这类企业不能以利润最大化为首要目标，政府将加强对价格水平、成本控制、服务质量、安全标准、信息披露、营运效率、保障能力等方面的监管，根据企业不同特点有区别地考核其经营业绩指标和国有资产保值增值情况，考核中要引入社会评价。政府优化投资方式，通过投资补助、基金注资、担保补贴、贷款贴息等，优先支持引入社会资本的项目。以项目运营绩效评价结果为依据，适时对价格和补贴进行调整。组合引入保险资金、社保基金等长期投资者参与国家重点工程投资。鼓励社会资本投资或参股基础设施、公用事业、公共服务等领域项目，使投资者在平等竞争中获取合理收益。加强信息公开和项目储备，建立综合信息服务平台。

3 国有企业混合所有制经济改革中注意的问题

加速发展混合所有制经济是国企深化改革的重要突破口，但并非是唯一的选择。在2016年召开的全国国有企业党建工作会议上，习近平总书记指出：国有企业是中国特色社会主义的重要物质基础和政治基础和党执政兴国的重要支柱，要通过加强和完善党对国有企业的领导、加强和改进国有企业党的建设，使国企成为党和国家最可信赖的依靠力量，成为坚决贯彻执行党中央决策部署的重要力量，成为贯彻新发展理念、全面深化改革的重要力量，成为实施“走出去”战略、“一带一路”建设等重大战略的重要力量，成为壮大综合国力、促进经济社会发展、保障和改善民生的重要力量，成为我们党赢得具有许多新的历史特点的伟大斗争胜利的重要力量。由此可见，推动国企“混改”绝不是要把国企改没了，相反，必须是放大国有资本的功能。那种一窝蜂地盲目搞国企“混改”，认定国企实行混合所有制经济改革是唯一正确选择的观点是没有根据的。

3.1 明确国企“混改”的目的

综合《决定》、《中共中央国务院关于深化国有企业改革的指导意见》（以下简称“《指导意见》”）和《意见》等文件的规定，深化国有企业改革发展混合所有制经济的目的是推动完善现代企业制度，健全企业法人治理结构；提高国有资本配置和运行效率，优化国有经济布局，增强国有经济活力、控制力、影响力和抗风险能力，主动适应和引领经济发展新常态；促进转换经营机制，放大国有资本功能，实现国有资产保值增值，实现各种所有制资本取长补短、相互促进、共同发展，夯实社会主义基本经济制度的微观基础。混合所有制经济就是指国有资本、集体资本、非公有资本等交叉持股相互融合的股权多样化经济体。混合所有制经济是基本经济制度重要实现形式，但并非我国经济制度的基础。我国宪法明确规定：社会主义经济制度的基础是生产资料的社会主义公有制，即全民所有制和劳动群众集体所有制。由此可见，那种企图在混合所有制经济改革中稀释公有资本，化国有企业为私有企业，从微观掏空我国宪法规定的生产资料“全民所有制和劳动群众集体所有制”社会主义经济制度基础的观点，是路线、原则、方向、立场性质的错误，抱着这样的目的参与国有企业混合所有制经济改革者，不是合格的社会主义市场经济主体。

3.2 坚守原则有序推动国企“混改”

国企“混改”是一项复杂的工程，必须要坚守政策原则有序推进，谨防一哄而上。《意见》明确规定了混改必须遵行的基本原则：第一，尊重市场经济规律和企业发展规律，以企业为主体，充分发挥市场机制作用，把引资本与转机制结合起来，把产权多元化与完善企业法人治理结构结合起来，探索国有企业混合所有制改革的有效途径；第二，以保护产权、维护契约、统一市场、平等交换、公平竞争、有效监管为基本导向，切实保护混合所有制企业各类出资人的产权权益，调动各类资本参与发展混合所有制经济的积极性；第三，坚持依法依规，进一步健全国有资产交易规则，科学评估国有资产价值，完善市场定价机制，切实做到规则公开、过程公开、结果公开，强化交易主体和交易过程监管，防止暗箱操作、低价贱卖、利益输送、化公为私、逃废债务，杜绝国有资产流失；第四，对通过实行股份制、上市等途径已经实行混合所有制的国企，要着力在完善现代企业制度、提高资本运行效率上下功夫；第五，充分发挥市场机制作用，坚持因地施策、因业施策、因企施策，宜独则独、宜控则控、宜参则参，不搞拉郎配，一企一策，成熟一个推进一个，确保改革规范有序进行。

3.3 强化监督谨防假借混合所有制经济改革侵食国有资产

2017年3月21日，李克强总理在国务院第五次廉政工作会议上强调指出：“国有资产是全体人民的共同财富，不是任人宰割的‘唐僧肉’。”从各方面反映的情况看，明目张胆恶意借“混改”化公为私、侵食国有资产的行为是个别现象，但既往混合所有制经济的旧理念在一些人的心目中根深蒂固，有意无意地导致国企“混改”中国有资产流失的情况依然存在。譬如，在《决定》出台之后，某省便急忙提出了限时全面混改国企，辽宁某市政府强行国资委低价把一家上市的优质国企变卖给华东某民营企业，某中央企业自作主张把优质业务版块出让30%股权给非公资本进行混改。又譬如，有的政府官员视国企为地方经济的包袱急于甩给民营资本，有的国企负责人试图通过“混改”扩权获利或借“混改”实施高管持股实现内部人控制等等。国有企业之国有资产是中国共产党领导的几代人用血汗积累起来的“家底子”，是共和国社会主义基本经济制度的基础，发展混合所有制经济深化国企改革，绝不允许利欲熏心的不合格的市场主体肆意侵食。2014年3月9日，习近平总书记在参加十二届全国人大二次会议安徽代表团的审议时强调指出：发展混合所有制经济，基本政策已明确，关键是细则，成败也在细则。要吸取过去国企改革经验和教训，不能在一片改革声浪中把国有资产变成谋取暴利的机会。

针对一些国有企业混改中存在的管理混乱，内部人控制、利益输送、国有资产流失等突出问题，党中央、国务院及时出台《意见》和《国务院办公厅关于加强和改进企业国有资产监督防止国有资产流失的意见》。《指导意见》明确指出，推进国企“混改”必须“要依法依规、严格程序、公开公正，切实保护混合所有制企业各类出资人的产权权益，杜绝国有资产流失。”《国务院关于国有企业发展混合所有制经济改革的意见》明确要求，“在国有企业混合所有制改革中，要坚决防止因监管不到位、改革不彻底导致国有资产流失”、“防止暗箱操作、低价贱卖、利益输送、化公为私、逃废债务，杜绝国有资产流失”、“防止出现内部人控制、利益输送造成国有资产流失”。国企“混改”必须要严格监督谨防国有资产流失：加强和完善企业内部监督体系，建立对企业国有资本的经常性审计制度；整合出资人监管、外派监事会监督和审计、纪检监察、巡视等监督力量，形成监督工作的闭环；及时准确披露国有资本整体运营和监管、国有企业公司治理以及管理架构、经营情况、财务状况、关联交易、企业负责人薪酬等信息，充分发挥媒体舆论监督作用；建立和完善重大决策评估、决策事项履职记录、决策过错认定标准等配套制度，重大违法违纪问题敷衍不追、隐匿不报、查处不力的，严格追究有关人员失职渎职责任，视不同情形给予纪律处分或行政处分，构成犯罪的，由司法机关依法追究刑事责任。

3.4 坚持党对国企“混改”的领导

《指导意见》明确要求，“把建立党的组织、开展党的工作，作为国有企业推进混合所有制改革的必要前提”。《意见》明确要求加强混合所有制企业党建工作，“坚持党的建设与企业改革同步谋划、同步开展，根据企业组织形式变化，同步设置或调整党的组织，理顺党组织隶属关系，同步选配好党组织负责人，健全党的工作机构，配强党务工作者队伍，保障党组织工作经费，有效开展党的工作，发挥好党组织政治核心作用和党员先锋模范作用”。国有企业是中国共产党领导建立起来的，国企“混改”是中国共产党推动的，理所当然要接受党的领导。《中国共产党章程》规定，“企业、农村、机关、学校、科研院所、街道社区、社会组织、人民解放军连队和其他基层单位，凡是有正式党员三人以上的，都应当成立党的基层组织”、“党的基层组织，根据工作需要和党员人数，经上级党组织批准，分别设立党的基层委员会、总支部委员会、支部委员会”、“每个党员，不论职务高低，都必须编入党的一个支部、小组或其他特定组织，参加党的组织生活，接受党内外群众的监督。党员领导干部还必须参加党委、党组的民主生活会”。由此可见，无论哪种或哪几种资本构成的混合所有制企业，党员有三人以上者，依照党章自主成立党的组织，这不是个法律问题，而是党建工作的要求，也是党性和党纪的要求。习近平总书记指出，把企业党组织直接作为生产经营的决策和指挥中心也是不符合党组织功能定位的。国企“混改”过程中和改革后，加强党的工作可以从组织上确保企业决策部署及其执行过程符合党的路线方针原则和国家法律法规政策，可以从实效上确保实现混合所有制经济改革顶层设计的目标。

混合所有制经济是深化国企改革的重要突破口，但不等于是唯一突破口即唯一选择，加速发展混合所有制经济也不等于一哄而上全覆盖即把国企改没了。在今年的“两会”答记者问时，国务院国资委主任肖亚庆说，“宜混则混，宜独则独，宜控则控，也可以参股”；不是所有的国企都要搞混合所有制，在实践中也不是一混就灵；“混改是重要举措，但不是唯一的，在推进过程中一定要沿着中央指明的正确方向做好混合所有制改革。党中央国务院对国有企业混合所有制经济改革作出了顶层设计，混合所有制经济也必将重塑国家经济结构体系。国有独资企业将是极少数，国有资本掌控和引领着国家经济的健康发展，混合所有制经济体将是主流的经济形式。各级政府领导、国企负责人或是各种非国有资本者，都必须清醒地理解和认识党中央领导和国务院推动的国企“混改”的目的和原则，只有深刻领会了全面深化改革精神实质，努力使企业成为以实现人的全面发展为价值观的社会主义市场经济合格主体，才能在国企“混改”中实现个人理想和社会价值，深得益处。