制度治党的实践困境及路径选择

文/魏振英

制度治党的实践困境及路径选择

文/魏振英

制度治党是全面从严治党的根本之道和有力保障。在充分认识制度治党的重要性和长期性基础上，正视制度治党面临的现实困境，进而从坚持思想建党与制度治党相结合、构建科学严密制度体系、提高制度执行力等方面来推进制度治党建设，更好地发挥制度在治党强党中的关键作用。

全面从严治党；制度治党

治党务必从严，从严务必依规。没有严格的纪律和规矩挺在前面，我们党就会丧失民心，就会逐步丧失凝聚力和战斗力。中共十八届六中全会审议通过的《关于新形势下党内政治生活的若干准则》和《中国共产党党内监督条例》，围绕权力、责任、担当设计制度，从具体实践上升到制度化的层面，标志着党中央全方位扎紧制度笼子。治国必先治党，治党必须反腐。从源头上防治腐败必须加强制度建设，“把权力关进制度的笼子里”，深刻揭示了制约监督权力的基本路径，凸显了制度建设在规范权力运行、防治腐败中的根本作用。只有加强对权力运行的制约和监督，形成不敢腐的惩戒机制、不能腐的防范机制、不易腐的保障机制，才能实现我国反腐败斗争从治标转向治本的实质性转变。

一、当前制度治党面临的实践困境

制度治党是一项具有长期性艰巨性的系统工程。要实现制度治党，执政党必须充分认清自身在制度设计、制度建设、制度执行等方面存在的问题。

首先，制度权威没有树立。制度权威是指各级党组织和全体党员对法规制度的服从关系。确立制度权威要求党员干部养成遵规守纪、依法办事的习惯，形成“人围制度转，事照规章办”的常态化格局。但现实却不是完全如此，如十八大以来中央高压反腐、不留死角的情况下，仍然有一些党员干部敢于以身试法、以身犯纪，直接冲击中央的纪律权威，不能对从严治党的制度怀有敬畏心理和遵循意识。习近平总书记强调坚决维护制度的严肃性和权威性，制度一经形成，就必须严格遵守，任何人没有凌驾于制度之上的特权；违反了制度，就必须受到惩罚，真正实现“制度面前人人平等”，而实际中留“暗门”、开“天窗”的现象仍较为普遍，有令不行、有禁不止的行为屡见不鲜，他们把制度看成是“橡皮筋”，把规定变成了“稻草人”，摆在那里没有用。如极少数干部目无法纪，随心所欲，什么话都敢说，什么事都敢干。在湖南衡阳破坏选举案、四川南充贿选案中，那么多领导干部、人大代表、党代会代表一起堂而皇之大肆贿选，宪法法律和党章在他们心里成了一张废纸。究其原因还是“人治”思想作祟，“潜规则”意识作怪，官本位思想根深蒂固，特权思想依然严重。还有部分干部头脑中依旧认为官大权大，处心积虑树立个人权威，利用职权违规乱办事，把制度当成累赘，认为依规办事束缚手脚，遵规守纪意识淡薄。长此以往再健全再完善的制度也只能是墙上画虎、形同虚设，造成制度执行严重乏力、走样变形、效果差强人意。

其次，制度设计不科学。邓小平同志曾经指出，制度好可以使坏人无法任意横行，制度不好可以使好人无法充分做好事，甚至走向反面。这句话深刻地揭示出了制度科学的重要性。由于制度本身的缺陷，使得制度难以发挥应有的功能。一是“制度失灵”现象突出。尽管2013年中共中央对党内法规制度进行集中清理，但仍然有一些制度不合时宜需要废止或者修改，制度太多而不精，不能务实管用。有些制度跟不上时代的发展需要，制度更新处于停滞状态，甚至出现了原来的制度无法执行，而新制度又没有制定出来的尴尬境地，制度的虚置化现象依然存在。二是缺乏整体性、协调性、稳定性。党内法规制定统筹推进、顶层设计不够，“碎片化”现象仍然存在，“头痛医头、脚痛医脚”，不少规定属于应急性或应景性立规；不少党内法规内容交叉重复，不够衔接和配套，往往造成前后矛盾、执行困难，反而降低制度效力；有些制度制定不能反映客观规律，朝令夕改，不能形成常态化和长效化机制。三是可操作性不强。有的规定过于原则和笼统，内容不够具体和明确，如我国关于作风建设的一些制度，常常使用没有确定内涵的模糊语言，显得比较笼统。如在厉行节约问题上，现行的规定包括“出国团组不得安排超标准住房和用车”“不得接受超标准接待和高消费娱乐”，但对标准是多少，缺乏具体规定，使得干部在实际操作中带有很强的主观色彩，这种主观的随意性与制度的规定性相背离。

再次，制度执行力不强。制度的价值在于落实，制度的生命在于执行。在实践中，重制定、轻执行已成为某些单位和部门的工作常态。一是制度流于形式，为制度而制度。把制度建设看成是应对考核的“加分点”，只求数量而忽视质量，只求跟得紧、不求落得实；有的党员把党内规章制度仅仅看作是一时的学习资料，同日常的工作生活关系不大；有的制定制度只是为了完成任务、应付上级，满足于制度出台，至于效果如何从不过问。这些问题直接导致全面加强党的规矩建设存在落实不严、不全、不常的现象。二是选择性执行。认为容易的就执行、有难度的就拖着办；要求严时就照办、约束不严时就不执行，使政策制度在执行过程中走了样儿。如湖南湘潭县一名副县长5年换了6个单位9个岗位，江西鹰潭市一名团市委书记8年横跨两省5地换了8个岗位，违反了《干部任用条例》规定，把年轻干部培养选拔搞偏了。这样在执行上大打折扣、做了“变通”，使制度出现零效力甚至是负效力。三是片面性执行。有的干部缺乏对党内法规制度完整准确的理解和把握，抓住一点、不及其余。如为解决“四唯”问题，新修订的《干部任用条例》提出了一些针对性的措施，实际操作中却有走过头的现象，说不唯票了就干脆不看票了，说不唯分了就一律不搞竞争性选拔了，说不唯年龄了就不重视培养选拔优秀年轻干部了，说不唯GDP了就不注重科学发展实绩了。过犹不及、不顾实际，结果往往是带来了更多的负面效果。

二、推进制度治党建设的路径选择

“十三五”时期既是全面从严治党的关键期，又是全面落实国家治理体系与治理能力现代化的推进期。通过转变理念、完善体系、创新形式，使制度成为从严治党的有效工具，提升党的建设制度化、规范化、法治化水平。

首先，坚持思想建党与制度治党相结合。制度建设和思想建设是全面从严治党的“一体双翼”，二者一刚一柔，同向发力、同时发力，才能营造出良好的政治生态。制度治党离不开思想建党，只有从思想上深刻启发和不断提高党员干部的觉悟，党的一切规章制度才能得到自觉遵守和有效实施。要找准发力点，充分发挥思想建党在制度治党中的基础作用，加强理想信念，补好精神上的钙，最大限度地释放从严治党的叠加效应。解决党内思想作风方面的突出问题，恰当的思路是：教育领先——查找问题——建章立制——形成机制。以教育解决世界观、价值观问题，在此基础上，查找党风方面的突出问题，有针对性地建立各项制度，明确应该干什么，不能干什么，为党员干部行为设定边界。不能把建立制度看做单纯技术性、程序性工作，要在建立健全制度工作中渗透深刻的思想教育内容。任何一项健全的制度都包括实体性、程序性、保证性内容，如何制定出来，要通过充分的民主讨论，澄清模糊认识，使广大党员干部不仅知其然，也知其所以然，产生执行、维护制度的高度自觉性，这本身就是教育过程。在完善制度基础上形成机制，实现各项制度的相互衔接和配套。思想教育启发的自觉性和制度提供的外在约束性相结合，产生聚合效应，才能使从严治党的要求落到实处。

其次，构建科学严密的制度体系。制度治党，要有制可依，这样党才能依规治党、依法执政。而要做到有制可依，就必须构建以党章为根本的科学合理、配套完善的党内法规制度体系。一是科学立制。加强党内制度体系的顶层设计层面，制定清晰的路线图和规划案，坚持科学立制、民主立制、精细立制。好的法规制度是对客观规律的把握、是科学立法和民主立法的结果。要把民主、平等、系统、科学的理念贯彻到制度设计的每一个环节，考虑其是否符合客观实际和党的活动的运转规律，保证制度设计的质量和水平。二是注重配套衔接。在党内民主发展的背景下，找到党内法规制度的链条断裂点和疏漏环节，积极研究并解决党内法规制度配套供给短缺的问题。要把每项制度放在整个制度体系中去规划和把握，遵循逻辑一致的原则，使各项制度相互衔接、环环相扣，真正发挥法规制度的整体合力。根据党内权力与权利的互动规律来设计一整套制度链，使各项制度之间能有机结合、相互补充、配套衔接，以此建立党内权力运行的科学机制。要把基本制度与具体制度、基本法规制度与具体实施细则协调起来，充分发挥实体性制度和程序性制度的整合效应，从而达到相互协调、融合互动的效果。加强党内制度与国家法规的相互衔接，深入研究哪些是可以继续由党内法规和制度来规定，哪些可以转化为国家法规，运用法治化的方式确保执政的有效性，提高党内法规制度的科学性。三是具有针对性和可操作性。坚持于法周延、于事简便的原则，在研究新情况、总结新经验的基础上制定新的切实可行的制度，对已经制定并实施的制度进行梳理，对不完善和有缺陷的制度，要及时补充和完善；对需要细化的制度，要尽快制定出实施细则；对已经不适应时代需求的制度，要果断加以废除；对有可能发生的新情况，制定出新的制度加以防范。同时，制度的制定要更加切实可行，易于实施制度的主体把握和操作，不追求大而全，应由法律来调整的交给法律，应由内部制度来约束的，制度要切实发挥出约束作用。

再次，提高制度执行力。执行力是制度的生命力。制度的效力必经强有力的执行才能彰显。制度治党必须紧紧抓住提高制度执行力这个关键环节。建立执行机制是“基础”。建立健全制度执行的责任机制、激励机制、问责机制、监督考核机制和执行评估机制，明确制度执行的责任主体，统筹协调配合，做到分工明确、各司其职、各负其责，及时纠正和处理出现的问题，充分发挥执行者的积极性和主动性，保证制度顺利执行，从而形成“守规者能得到褒奖，违规者必然受到惩处”的浓厚氛围。各级领导干部是“关键”。要抓住以上率下这个关键，充分发挥其示范带动作用。中央和省级机关要带头严格执行制度，充分发挥巡视工作作用，加强对制度执行情况的监督检查；各级党组要认真负责，系统推进法规制度的贯彻落实；党员领导干部要以身作则，运用法治思维和强化责任意识，成为承上启下推进制度落实的“衔接点”。强化监督执纪是“重点”。善用党内监督、群众监督和舆论监督形式，构建多元联动机制，着力解决监管乏力问题，通过社会评价倒逼法规制度执行落实；坚持全程动态监督，运用大数据和现代信息技术，及时发现解决制度执行中出现的漏洞。

治国必先治党，治党务必从严，从严必有法度。制度治党是提高党的建设科学化水平的重要标志，是优化党内政治生态的现实选择。制度的制定者是人，执行者也是人，如果人的素质不高，科学合理、行之有效的制度就很难制定出来，即使制定出来了也无法真正贯彻执行。因此，如何提高制度执行人的素质至关重要，要充分发挥出思想建党与制度治党整合效应，不断加强制度文化建设，营造出良好的制度执行的文化氛围。总之，党的制度建设只有与思想建设、组织建设、作风建设、反腐倡廉建设协同推进，才能使制度的威力得以真正彰显，全面从严治党落到实处。

魏振英，中共山东聊城市委党校哲社教研室讲师，研究方向：政治学、党的建设。

责任编辑姜杰

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