浅谈集体林权制度改革后如何进一步激发林地的活力

董永怀?王建强

摘 要：集体林权制度改革是继农村家庭承包经营制度改革之后我国农村生产关系的一次重大变革，是生产要素的再分配，也是农村生产力的又一次大解放。集体林权制度改革将林地确权到户以后，如何将“沉睡”的林地资源变成“活资产”，最大限度的发挥林地的规模效益，需要我们不断探索和创新，走出一条生态、经济、社会三大效益相统一，林业事业可持续发展的路子。

关键词：集体林权；制度改革；探索创新

灵台县位于甘肃省东部，属典型的陇东黄土高原丘陵沟壑区。全县共辖7镇6乡1个街道办事处，3个县属国有林场和1个县属国有苗圃，是以种植业为主的农业县。全县总人口23.17万人，其中农业人口20.65万人，占总人口的89%。全县土地总面积296.38万亩，其中林业用地面积180.02万亩，占土地总面积的60.7%。活立木蓄积量168.05万立方米，森林覆盖率35%，林木绿化率43.4%，是甘肃省林业和森林资源大县，发展林业生产潜力巨大，但地处西北内陆，经济发展相对缓慢，生态环境比较脆弱，开发治理难度较大。

2008年6月，中共中央、国务院印发了《关于全面推进集体林权制度改革的意见》，对集体林权制度改革作出了决策部署。从2009年10月起，根据中央和省委、省政府的统一部署，按照“先试点、后推开”的原则，灵台县率先在全省全面启动了集体林权制度改革。经过多年来的改革实践和强力推进，全县林改主体改革任务已基本完成，林业要素市场建设、林权抵押贷款、林木采伐管理、林下经济发展等配套改革正在深入推进，林业发展活力日益增强。通过集体林权制度改革给绿色大山注入了新的希望，激发了广大农民群众靠山致富的信心。与此同时我们也充分认识到，在当前工业化、城镇化快速推进、城乡就业流动格局深刻变化、各类投资主体更加注重产出回报的大背景下，如何确保集体林权改革后，林业产业和效益水平有新的提升，进而实现林业生态效益和经济效益的双提高，促进林业资源和农民收入的双增长，最大限度的激发林地的活力，仍然有诸多方面需要我们去探讨和解决的问题。

一、存在问题

1.林地不同于耕地，林地立地条件较差，开发治理难度较大。由于北方地区，林地大部分处于梁峁沟壑峡谷之中，立地条件较差，开发治理难度大，处理不当又可能造成新的水土流失和环境破坏。

2.林地承包到户后，面积相对分散，不能形成规模效益。在集体林权制度改革时，为了兼顾公平，根据林地的不同地类，将林地划分确权到户，到户面积相对较小，而且分散，一家一户难以开发利用，从而制约林地的活力。

3.林地流转机制不活，限制了市场要素的自由流动。林地确权到户后，由于林地流转机制不健全，政府引导服务不深入，限制了市场要素的自由流动，不能将分散的“沉睡”的林地资源变成“活资产”，集聚起来发挥规模效益。

4.配套政策不完善，限制了资本的投入。集体林权制度改革后，相关配套政策不完善，林地流转、林木采伐、林权交易、项目建设等扶持政策没有及时跟进，限制了民营资本投资林业的积极性。

5.林业投资周期性长，比较效益低，见效慢，直接影响了农民投资林业生产的积极性。虽然集体林权改革后农民对林地使用与经营权和林木所有权有了法律保障，但是由于林业生产投入的劳动强度大，林木生长周期比较长，投入见效慢，难以激发农民主动投资造林的积极性。本地造林主要以刺槐为主的生态用材林，树木生长缓慢，成材时间晚，采伐受国家政策限制，变现相对难。但发展经济林又需要大量的资金、技术和劳力上的投入，对于山區农民来说发展林业生产有远水解不了近渴之感，由此出现了大量山区青壮年劳力外出打工而不愿在家从事林业产业的现状。

6.林牧矛盾仍然突出，管护难度加大，造林成果巩固相对较难。植树造林与发展畜牧业历来是一对尴尬的矛盾，“三分造，七分管”，林改前，所有林地由村社统一聘请护林员进行管护，林地确权到户后，一家一户植树造林，必须由农户自已管护自家的林地，管护难度相对较大，且大部分青壮年劳力常年外出打工，林地管护措施难以落到实处，造林成果很难得到切实有效巩固。

7.森林经营风险较高，护林防火和病虫害防治成本较高。森林经营由于受自然灾害和外来因素的影响较多，单凭一家一户很难抵御灾害风险，且防治难度大，成本高，直接影响了农民从事林业生产的积极性。

二、对策建议

1.继续坚持人民群众是改革的主体地位不动摇，充分发挥各级林业主管部门的指导服务职能，为农民群众从事林业生产牵线搭桥，破除一切制约林业发展的机制性壁垒，引导广大农民积极投入林业生产。

2.积极建设林地交易、林地流转、林地评估三大服务平台，确保市场要素的自由流动，加大林地流转力度，使林地真正发挥规模效益。大力培育新型林业经营主体和服务主体，通过林地经营权流转、股份合作、林地托管等多种方式，加快发展林地流转型、服务带动型等多种形式规模经营。积极引导农民在自愿基础上，通过村社内互换并地等方式，实现林地按户连片适度规模经营。

3.深化完善集体林权制度改革后续相关配套政策，放活用途管制，对商品性用材林允许更新采伐利用，确保营林收入，提高农民造林护林的积极性。

4.加强政府对从事林业生产的项目投资，用项目建设引导和激励农民发展林下种植、林下养殖、森林旅游等相关产业，制定扶持政策，加大支持力度。

5.制定优惠政策，畅通融资渠道，积极推进林权抵押贷款等金融服务，积极吸引民间资本投入林业产业开发。

6.加大封山禁牧管护力度，积极推行封山禁牧、舍饲圈养，有效保护植树造林建设成果。引导农户在饲养方式上由传统喂养方式向舍饲集约化经营转变，鼓励农户在林下种植优质牧草，大力发展以舍饲圈养为主的庭院式养殖业。

7.建立森林经营风险基金，加大对民营林场护林防火、病虫害防治及自然灾害防治经费的支持力度，实行政府主导，群防群治，积极防范一切灾害风险，确保森林资源安全。