简述PPP项目实施过程中的风险控制

毛卫国

摘要：可以说，PPP项目具有自身的优越性，但是由于其自身在空间和时间上的延伸性，以及内部和外界环境诸多因素的影响，致使其在實施的过程中相比其他一般性的项目而言，需要面临远远多于一般项目的工程风险，所以，如何有效的对其进行风险分析并探究出一套风险控制措施就显得尤为重要和必要了。基于此，本文采用文献资料法、实地调查法、经验总结法等研究方法，对PPP项目实施过程中的风险进行了比较详尽的分析，并提出了控制PPP项目实施过程中风险的措施。

关键词：PPP项目 项目实施 风险控制

现阶段，我们将未来结果所造成的损失或者未来结果的不确定性定义为风险，基于此，我们将PPP项目风险定义为，在PPP项目实施的整个过程中，可能出现在项目决策、项目审批、工程建设、资金筹措以及运营管理等各个阶段的，可能导致项目遭受损失、使得结果不能达到预期效果甚至可能导致项目失败的各种事件或因素。同时，就目前情况来说，PPP项目实施过程中不仅存在的风险类型多种多样，而且这些风险具有偶然性、不确定性、阶段性、渐进性等特点，由此看来，为了有效的提高PPP项目实施成功的可能性，就PPP项目实施过程中的可能遇到的风险进行系统的分析就显得尤为重要和必要了。

一、PPP项目实施过程中的风险分析

PPP项目实施过程中可能会遇到各种各样的风险，经总结发现，现阶段，PPP项目实施过程中主要存在的风险为财务和运营维护方面的风险、项目审批风险、建设风险等，具体内容如下所述：

（一）财务和运营维护方面的风险

财务和运营维护方面的风险是PPP项目实施过程中存在的比较突出的风险。财务风险主要是指金融风险和融资风险，金融风险是说外汇可兑换和汇率的变化都会直接影响境外投资人将东道国货币兑换成本国货币后的最终金额，而通货膨胀以及利率的各种变化会使得原材料、设备以及人工价格有所波动，而这些风险的存在会直接影响项目的成本和投资人的盈利能力和公司的偿债能力。

融资风险主要是说PPP项目存在的筹资困难的风险。相比一般的工程项目，PPP项目的一个特点就是政府在招标阶段选定中标人，选定后就与中标人草签特许期协议，而中标者就需要以特许期协议为准在规定的时间内完成融资，也就是说只有在规定时间内完成融资，才能使特许权协议正式生效。所以说，如果中标者不能在规定的时间内完成融资将面临项目立项失败的风险。

运营风险主要产生于投产运营阶段，在这个过程中会由于生产故障、经验以及管理水平等因素导致运营公司不能有效的管理运营该PPP项目的风险，而这一风险的存在会导致服务或者产品质量降低的同时也会影响项目的收益。

例如在北京奥运“鸟巢”项目中，由于项目公司缺乏一定的体育场运营经验使其运营收入与预期的效果存在较大的差距，而英法海峡隧道项目中由于其项目公司是由施工承包商和金融机构组成的，二者并没有运营实体项目的经验，所以也致使运营绩效并不理想。

（二）项目审批风险

项目审批风险主要是指在项目审批的过程中，由于程序过于复杂造成的花费时间过长、成本过高的风险，诸如很多行业里出现的成本价格倒挂现象就是项目审批风险造成的。

（三）建设风险

建设风险是PPP项目施工过程中最容易出现的风险，主要包括土地不可获得的风险、完工的风险、建设成本及变更的风险、供应风险、技术风险以及环境保护等方面的风险，在此过程中还会遇到自然风险。PPP项目大多都是大型的项目，在建设的过程中由于建设技术、建设环境等层面问题的出现很可能导致建设项目不能按照规定的时间完成而导致项目的融资成本过高，进而导致项目的失败或者盈利的降低。

（四）小结及案例

总之，现阶段PPP项目在实施的过程中主要会面临财务和运营维护方面的风险、项目审批风险、建设风险之外，还会面临一定的政治风险、法律及合约风险等等，就拿北京地铁四号线这一PPP项目来说，其在实施的过程中遇到了政治风险：项目排他性、法律变更、政府延期付款；建造风险：成本超支、土地拆迁、项目工期延后、遗迹给施工造成的不可抗力风险；法律及合约风险：PPP公司破产、违反融资合同、项目合同变更；金融风险：汇率和利率的变化、通货膨胀；环境风险：自然灾害、气象和气候的变化。而这些风险的存在致使地铁四号线项目变得很难顺利推进和运行。

二、控制PPP项目实施过程中风险的措施

为有效的避免PPP项目实施过程中遇到的风险，确保PPP项目顺利推进，笔者在研究了相关专家和学者的研究成果的基础上，根据自身多年的实践经验和所掌握的理论知识总结出以下几点建议和措施：

（一）依法签订PPP项目合同

依法签订PPP项目合同是确保上述问题得以有效避免的前提和基础。所以，政府在制定PPP项目的内容时一定要聘请多位有经验的专家和顾问，项目内容一方面要做好建设内容、规模、成本、方式、质量指标、工期等内容的定义和解释工作；另一方面要做好PPP投资人的筛查工作；此外，还要落实相关的保障措施、制定合理的实施计划，以确保PPP项目合同签订工作的顺利推进。而在项目招标阶段，需要政府坚持公平、公正、公开、透明的原则对比多家投标单位的各项条件，以确保最符合项目要求同时投资金额最小的单位作为PPP项目的合作伙伴。

（二）建设回购保障机制

回购保障机制的建立不仅能够有效的缓解上述风险的发生，同时也有助于私营企业投资积极性的提高，有助于PPP项目双方形成互信的合作关系。所以政府在制定PPP项目管理办法的同时可以适当的增加一些保障措施，明确支付资金的担保方式、优惠措施和保障机制等，以营造一个健康和谐的PPP项目投资环境。

（三）加强对项目的监管力度

项目监管方式的加强同样也是确保PPP项目顺利运行的重要措施之一，这就需要政府在选择项目监理单位时能够以公开招标的方式来开展，并由政府部门和PPP投资方来共同参与和选择，提高其透明度和公平度；其次要严格的制定质量控制方案，即需要在方案中明确、详细的指出PPP项目分包和转包等相关问题，以避免不必要风险的发生；此外，政府要加强与PPP投资方沟通和交流的力度，定期举行协调会议，定期或者不定期的进行巡查，要及时的掌握资金的投入和使用情况以及PPP项目的施工进度和质量。

（四）强化中介机构的作用

相比其他的工程項目，PPP项目在实施的过程中涉及到的资金量比较大，而且环节也比较多，所以，在项目实施的过程中仅仅依靠政府、项目公司、私营单位和银行来完成项目的运转显得比较困难，因此就需要强化中介机构的作用。这些中介机构主要是指会计事务所、律师事务所、审计事务所等，这些中介机构需要明确自身的责任和重任，在实际工作的过程中需要完成两方面的基本内容，即一方面是以国家相关的法律规范和规章制度为例，设计项目的边界条件，避免项目任何一方触碰政策红线带来的各种风险和损失；另一方面要构建实用性、适用性比较强的财务模型，以为政府项目招标、谈判等相关工作地额开展奠定坚实的依据和证据，同时，为PPP项目运行过程中不必要风险的规避奠定更为坚实的基础。

（五）做好资金的统筹工作

资金统筹工作的开展也是避免风险的保障性措施之一。所以就需要政府从以下三个方面着手，一是要科学的预计未来财政收入的实际情况，以项目建设的成本、施工的工期等因素为指标确定合理的利益实现机制；二是要做好财政资金的预算方案，并制定出合理的项目实施计划，以确保政府能够和利益实现机制妥善的移交和处理PPP项目的债务和权益；三是要建立配套的PPP项目资金监管机制，以实现项目资金的专款专用、按时支付，避免贪污腐败、资金挪用等现象的出现，一旦出现需要按照既定的法律规范严肃处理。

三、结束语

总之，相比一般的工程项目，PPP项目有着自身的优势，但与此同时也面临着更多的风险和挑战，如何发挥优势，迎接挑战就成为了广大财务工作者和相关工作人员十分关心和重视的问题，而依法签订PPP项目合同、建设回购保障机制、加强对项目的监管力度、强化中介机构的作用、做好资金的统筹工作仅是笔者在研读了相关专家和学者的研究成果的基础上，结合自身多年的实践工作经验提出的探索性建议，愿意抛砖引玉。

参考文献：

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