我国大学章程建设的历程及路径分析

安泽会　王志学

摘要：大学章程作为高校内部治理的“纲领”与“宪章”，是高校立校之本、治校之基，是大学法人制度建设的关键环节，是落实大学办学自主权的基本要求，是维护学术自由的重要保障。然而，由于诸多现实原因，我国大学章程实施与其期望价值之间存在明显差距，高校面临“无章可循”或“有章难循”的现实困境，这一状况显然不适应国家对依法治校以及扩大和落实大学办学自主权的相关要求。因此，加强大学章程建设，首先应科学制定章程，使高校“有章可循”，其次应有效实施章程，做到“有章必循”，其三应着重突出章程特色，避免“千校一章”。

关键词：大学章程；历史沿革；有章可循；大学治理

一、大学章程对高校治理的价值与意义

（一）大学章程是高校法人制度建设的关键环节

20世纪90年代，我国开始提出大学的法人地位问题，随后，伴随《高等教育法》的頒布，大学的法人地位得以确认。然而，由于多种因素的影响，我国大学法人只停留在形式上，法人制度尚未实体化。面对时代及高等教育发展对高校办学自主权的诉求，大学法人制度建设迫在眉睫。章程是高校的“宪法”，是高校治理的规范性文本与主要依据，也是学校治理法治化的重要体现。章程作为大学治理之“法”，在外部法律关系上赋予学校独立的法人资格，寻求大学与外部各利益相关者之间关系的合理定位。在高校内部法律关系上，章程是保护学校内部不同利益主体权利的“权利法”；是规范高校内部秩序的“组织法”，确定了党委、校长以及教授的责任范畴，解决决策权及执行权关系不明晰等问题；章程还是“程序法”，推动高校日常教学及科研的有序运行。建立并完善高校章程是大学法人制度建设的关键环节，大学有了规范的法规文书，其办学才能有章可循，有法可依。

（二）大学章程是落实学校办学自主权的基本要求

新中国成立后，新政权借鉴苏联模式，实行计划经济体制，政府权力一元化，在高校管理中，政府集各种身份于一身，不仅制定教育的大政方针，还对学校内部事务进行过多干预。改革开放后，伴随教育体制改革，大学在一定程度上获得了自主权，但由于长期受官本位思想及传统管理理念的影响，政府仍未彻底转变其角色定位与管理职能，大学自主权十分有限。为改变现状，扩大及落实大学自主权，逐步实现大学“有限自治”，必须将政府干预过多过细的现状转变为依据法规文本对学校进行规范管理，因此，需要建立高等教育的法制模式。此外，章程通过规定学校的办学宗旨、领导体制、财务制度、教职工与学生的权利与义务、高校内部治理结构等重要内容，为学校的可持续发展及大学自治提供了制度规范。

（三）大学章程是维护高校学术自由的重要保障

学术自由是高校发展极力维护的核心价值，打击或压制学术自由等同于破坏学术，而学术的破坏无异于对大学的摧毁，因此，高校治理中无论是理念层面亦或实践层面均应毫不动摇地坚持学术自由，以保证高校发展不偏离学术宗旨。大学章程作为高校内部治理的规范与纲领，与学术自由的关系不言而喻。2005年《吉林大学章程》颁布，在维护学术自由及完善高校内部治理结构方面影响深远。该章程规定了各级学术及学位评定委员会的职权，在协调行政权力与学术权力方面发挥了一定作用，同时为学校学术活动及学术事务的顺利开展提供了制度规范与保障；章程还吸收了其他知名高校的管理经验，指出学院可根据需要建立教授会，并根据学院制定的教授会章程开展工作，此规定将教授会的设立以及运行模式的决定权赋予各学院，为学院探索自主管理的有效模式提供了制度空间；此外，章程对师生权利的规定以及对教代会等相关机构权责配置的要求均反映出民主管理的思想。

二、我国大学章程建设的历史沿革及现状

书院学规（亦称作训示、馆规、教条、学约、揭示等）是我国大学章程的萌芽。书院产生于唐，繁荣于宋，是我国历史上重要的学术研究及教育机构。书院在发展过程中注重制定成文条例，以便规范其日常管理，这些成文条例也就是书院规程，它具有高校章程的原始属性，因此，有学者将其看作我国高校章程的特殊起源。如宋代朱熹编制的《白鹿洞书院揭示》（以下简称《揭示》），可谓书院发展史中的规程典范，不仅对书院教育，而且对当时及以后的官学教育均产生了深远影响。《揭示》对书院的办学宗旨、教育目的、教育内容、教学过程等均有相关规定，与现代大学章程有一脉相承之处。但由于此时的书院并非严格意义上的现代大学，且书规中多为概括性的纲领要求，因此，书院书规并不等同于大学章程。

晚清时期，大学堂章程的具体内容更为繁多，条目更为分明。1898年，京师大学堂成立，梁启超以东西洋各国大学制度为参考，草定了《京师大学堂章程》，其具体内容丰富全面，涵盖八章五十余条，涉及教育的方方面面，为我国高等教育制度的初步确立夯实了基础，有学者将其视作我国近代首个真正意义上的高校章程。然而，此时的大学堂不仅是全国最高学府，亦是最高教育行政机构，统领全国教育，全国各省学堂章程及办学须依据大学堂章程的相关要求，因此，这一时期的大学堂章程实则为国家的教育法规，与现代大学章程有所不同。除此之外，京师大学堂还有较为完备的其他规章制度，为学堂教学活动的顺利开展提供了保证，如《京师大学堂学规》对学生的治学、教学的施教及学堂的管理做了明确要求。1902年，清政府制定《壬寅学制》，该文本由管学大臣张百熙反复修订，内含六个章程，共八章八十四节，首次呈现了近代新式学堂的较完整体系，但该章程并未付诸实践。1903年，经张百熙等奏拟，清政府于1904年公布《癸卯学制》，该章程在我国近代教育史上影响深远，是首个以法令公布并在全国范围内实施的学制，标志着高等教育制度的确立。其内容包含具体章程十七件，对办学宗旨、学校管理、课程与教学等都有所规定，与书院学规相比在内容上有一定进步。

民国时期大学章程建设相对活跃。中华民国临时政府成立后，在蔡元培总长的领导下，民国教育部发布了包括《壬子癸丑学制》《大学令》等在内的诸多教育法令与规程。这一时期社会局势虽不稳定，但高等教育有所发展，高校数量增多，且多数高校均制定了学校章程。特别是蔡元培对北京大学进行大刀阔斧的改革，组成组织委员会，起草学校规章制度，其成就在北京大学章程中有充分体现。值得一提的还有《东南大学组织大纲》与《清华学校组织大纲》等。整体而言，此时的高校章程主要表现为三个特点：一是体现了教授治校的办学理念；二是对大学内部管理体制进行规范；三是制定主体与程序逐渐明晰。虽然此时的大学章程多借鉴国外模式，但不否认其在制定主体、制定程序、章程内容及形式上比晚清时期更为完善，加之受先进理念的引导，确实为这一时期高校发展提供了制度保障，其中所蕴含的价值取向及大学理念至今仍值得学者认真研究。

新中国成立后，社会进入全新的发展时期，但当时国内经济极为落后，百业待兴，新政权缺乏建国经验，加上受意识形态分歧的影响，西方世界对我国紧闭大门，新政权很自然地选择了苏联模式的计划经济体制。在高等教育领域，政府高度集权，权力结构单一，大学严重缺乏自主权，学术性被遮蔽，高校章程也就失去了生命力及存在的必要性。况且，此时并没有法律法规对制定高校章程做出明确要求，尽管1950年及1961年发布的《高等学校暂行规程》及《高教六十条》等文件内容较为具体，具有高校章程的特点，但其实质仍为国家的法律法规，并非现代意义上的高等学校章程。改革开放后，大学章程的制定引起教育主管部门及高校管理者的高度重视，逐渐提上议事日程。1995年实施的《教育法》明确指出学校有“按章程自主管理”的权利。而后，《高等教育法》颁布，对高校章程应规定的内容有明确要求，为章程的制定提供了法律基础。而后一些地方高校，如吉林师范大学率先制定了章程。2005年《吉林大学章程》颁布，规定了大学的办学理念与特色、发展目标及战略，明确了领导体制、管理模式与治理结构，规定了教职工及学生的权利与义务，规范了校内各种关系，在处理各种关系中坚持以人为本的理念，树立了良好形象，该章程的颁布对我国大学内部治理结构的完善影响深远。此后，不断有学校向教育部报送大学章程及草案。2010年，《教育规划纲要》颁布，明确指出“加强章程建设”，而后下发的《关于开展国家教育体制改革试点的通知》提到“推动建立健全大学章程”，并确立26所大学为试点学校。到目前为止，诸多高校已颁布了大学章程，但仍有相当数量高校并未制定章程，而已制定了的章程也面临形同虚设的困境。

由于诸多现实原因，我国大学章程实施与其期望价值之间存在明显差距，高校面临“无章可循”或“有章難循”的现实困境，具体问题表现如下：（一）章程的法律地位不明确。我国高校章程没有明晰的法律渊源，因此，在实践中较难保证其约束力，且极易导致纷争的出现。（二）章程缺乏特色，有雷同之势。《纲要》规定学校应建立体现自身特色的章程与制度，但实际上大学章程有雷同之势，其影响因素主要有两方面，一是《高等教育法》就高校章程应包含的部分与具体内容做了详细要求，现有大学章程基本围绕以上各方面进行制定，结构与框架缺乏灵活性，内容缺少特色。二是我国大学缺乏科学合理的定位，大学精确的定位是其办学理念、教育目的、发展路径等的重要体现。（三）章程制定及修改程序不规范。目前已有的高校章程无论在制定程序亦或修改程序上均存在一定程度的疏漏，有些高校甚至只有描述性规定，缺乏程序性规定，易导致高校法律纠纷的出现，且章程不能获得公众认可，较难发挥其法律效力，也就难成为大学治理的制度保障。（四）章程文本内容欠规范。现有章程存在语言表述不严谨、模棱两可，内容过于空泛、宏观、缺乏可操作性等问题，甚至文本中缺失某些重要内容，使章程在实施中流于形式。此外，章程建设中还存在对大学与政府关系规定不明晰、对大学内部管理中权责界定不清、章程监督机制薄弱等问题。

三、我国大学章程建设的基本思路

由于诸多现实原因，我国大学章程实施与其期望价值之间存在明显差距，高校面临“无章可循”或“有章难循”的现实困境，这一状况显然不适应《教育规划纲要》关于扩大及落实高校办学自主权、全面推进依法治校的要求。因此，加强大学章程建设，首先应科学制定章程，使高校“有章可循”，其次应有效实施章程，做到“照章办事”，其三应着重突出章程特色，避免“千校一章”。

（一）“有章可循”：科学制定大学章程

首先，应依据现有国家法律来制定大学章程，以此体现并保证章程形式的合法性。具体而言，包括以下几方面：第一，制定权的合法在章程的效力体系中居重要地位。就我国目前而言，章程制定权力的来源应为具有更高法律效力的宪法、教育基本法、教育行政法规等，对于在法律体系中位阶较低的部委及地方政府规章等，章程制定应遵循“不抵抗”，而非“依据”原则。第二，内容合法是高校章程形式合法性的又一重要方面。判断高校章程内容是否合法的标准是考察其是否具有合宪性，即章程是否符合宪法精神及其详细规定，并且大学章程内容不得与其他法律法规的基本原则和内容相抵触，于此同时，章程内部内容体系的规范协调及整体和谐亦是大学章程制定法制化的内在要求。第三，章程制定应遵循正当程序。严格合法的程序与制度有利于排除章程制定中的个人因素，避免因学校领导个人意志而影响章程制定工作，净化章程制定过程及环境，保证章程制定的科学性。

其次，章程的实质合法性是实践中其能否取得成效的关键。章程的实质合法性是指章程符合社会及师生对教育的利益需要、教育传统、教育价值观及信念等，从而被其所承认与遵守的正当属性。实际上，章程不可能符合所有人的价值观念及利益需要，但人才培养是大学的首要使命，高校章程应着重关注并充分反映教师与学生在教育方面的合理权利需求，这是章程能否获得师生承认与遵从的关键。此外，学术自由是大学生命的真谛，也是大学发展中极力维护的核心价值之一，正如雅斯贝尔斯所言，学术自由应体现在大学师生每个具体的人身上。因此，高校章程需维护并体现学校及师生的学术自由追求，以保证其在实施中取得成效。

与此同时，章程制定应吸取群众智慧，群策群力，共谋发展。利益相关者理论指出，受公司利益影响的不仅有股东，还有其他利益相关者，因此，为保障各利益主体的根本合法利益，其应该享有平等参与企业治理的权利，决策应由多方利益相关者共同裁夺。大学是一个典型的利益相关者组织，教师、学生、管理人员、教育主管部门均是其利益主体。由于大学章程是对高校最根本、最重要事项的原则性规定，必然涉及多方利益，因此，章程制定应广泛征集各方意见。起草大学章程的成员应包含学校不同层次的个体，具备不同资历经验及学科背景，这样制定出来的章程才能充分表达各方利益诉求，同时，待草案形成后，需在公众平台予以刊登，广泛听取师生意见，并对意见及时汇总审议。

（二）“有章必循”：有效实施大学章程

一是抓好大学章程的落实。高校章程制定之后切忌将其束之高阁，其制定的初衷是为在实践中有效指导大学办学。目前，我国诸多高校已制定章程，但章程的实施与其期望值之间存在明显差距，有些高校面临“有章难循”的现实困境。这一方面是由于人们还未彻底从政府高度集权的教育管理体制中挣脱出来，受观念与体制惯性的影响，仍习惯于原来的行为模式；其次是由于高校章程的法律地位不明确，因此，在实践中较难保证其法律约束力。此外，现有章程存在语言表述不严谨、模棱两可，内容过于空泛、宏观、缺乏可操作性等问题，以至于章程在实施中易流于形式。因此，应转变观念，正确理解和认识章程，改變行为模式；确保章程在教育法律体系中的地位，提高民众公信度；章程内容应表述清晰、严谨，保证其可操作性，严格做到照章办事。

二是做好章程的修改及监督工作。由于章程是对高校最根本、最重要事务的制度性安排，因此，一经建立不得随意更改，具有长期性、稳定性。然而，随着时代的发展，为适应高等教育发展趋势，章程必须与时俱进，及时做出补充与修改，但修改程序必须保证合法、正当。此外，有制度必然有监督，监督能够保证制度实践的有效性。章程是大学全体成员意志及利益的集中体现，政府及有关部门须对章程的制定与实施进行外部监督，考察其是否符合法律要求及相关规定，大学董事会及教职工代表大会要充分发挥内部监督作用，对章程制定进行审查、听证，并保障章程执行的卓有成效。

（三）“一校一章”：着重突出章程特色

章程应依据已有国家法律法规来制定，以保证其形式合法性，但国家法律法规只从宏观上对高等教育做出某些原则性规定，不能顾及各大学实际状况，因此，章程应在符合国家法律法规的同时尽可能彰显学校特色。由于办学层次、办学主体、学科类型、形成过程、大学管理体制及隶属关系的不同，我国已形成了不同类型、不同层次的高等院校，章程在界定大学共性的同时需彰显学校个性。如高水平研究型大学应瞄准世界前沿培养拔尖创新人才，体现前瞻性、原创性、引领性；地方性高校应更多参与及服务地方经济社会的发展，体现地方性、应用性。研究型大学应以科研、教学并重为导向，教学型高校及职业院校应在鼓励科研的前提下体现教学为主的导向。总之，章程制定应突出特色，避免“千校一章”。

[责任编辑：刘爱华]