林地“三权分置”：民间自然保护事业的机会

张升

“三权分置”开启中国

集体林地“多元经营”时代

2016年10月，中办、国办印发了《关于完善农村土地所有权承包权经营权分置办法的意见》，把农村土地集体所有权、农户承包权、土地经营权“三权”分置并行，经营权作为一个独立权能，从权利束中分离出来，并允许进行流转，这为其他社会主体参与林业发展提供了产权制度保障，正式开启了我国农村土地“多元经营”时代。

从改革实践来看，中国集体林地“三权分置”改革试点起步较早。自2013年开始，浙江省丽水市率先探索集体林地经营权流转证制度，将集体林地承包权和经营权分离，保留农民的林地承包权、流转林地的经营权，利用“经营权”引入社会力量经营林业，调动社会资本投资林业的积极性，促进林地适度规模经营和科学经营。2015年，国家林业局在全国15个省（市、区）的18个县级单位开展集体林地“三权分置”改革试点，创新产权制度，引资造林育林护林，为丰富和完善集体林地经营制度探路子、出经验、作样板。

“三权分置”为民间

自然保护区模式创造条件

集体林地“三权分置”改革对促进自然保护事业发展意义重大。截至2014年底，中国共建立各种类型、不同级别的自然保护区2729个，总面积约14699万公顷。但是，由于体制机制原因，长期以来保护力量相对弱小，保护速度相对滞后，目前又面临林地农户经营而导致的保护难度增大问题，这需要通过“三权分置”改革，从自然资源产权束中分离经营权，把经营权让渡给有能力、有愿望、有道德的社会公益组织和志愿者，发展民间自然保护事业，以此丰富自然资源产权权能结构、优化治理体制、破解发展难题。

目前，全国已建立超过43万个社会公益及志愿者组织、19万个志愿者服务站，常年开展活动的志愿者超过5000万人，其中有相当大比例的人在从事与自然保护相关的工作。

从民间自然保护事业组织形式来看，目前主要有4种类型：一是由政府部门发起成立，如中华环保联合会、中国绿化基金会、中国野生动物保护协会等；二是由非营利的民间机构自发组成，如自然之友、地球村、阿拉善SEE生态协会等；三是国际自然保护民间组织的驻华机构，如大自然保护协会（TNC）、世界自然基金会（WWF）、保护国际（CI）等；四是大中专院校学生发起成立的社团及其联合体。

从发展效果来看，以“引资、引力、引智”为特点的民间自然保护模式能实现投资主体多元化，夯实自然保护资金基础；实现经营方式多样化，提升自然保护管理水平；实现自然保护专业化，提高保护管理效率；实现自然保护社会化，推动自然保护共建共享，最终构建成政府引导、多方参与的“‘1+N的自然保护事业幸福方程式”。

引导民间

自然保护事业有序发展

集体生态公益林“三权分置”改革有利于促进经营权在更大范围内的优化配置，也有利于疏导社会资本和社会力量从事自然保护事业，最终为提高社会公众参与公益林管护的程度、提高全社会生态保护意识、加快转变自然保护事业发展方式，走出一条新路径。为让民间自然保护事业发展，让这种自然保护新模式、新业态发挥新作用，还需要从政策法规角度进一步规范引导。

一是依法保护产权主体合法权益。“民间自然保护事业”的问题核心是产权主体的合法权益保障问题。一方面，经营权让渡并没有也不能改变林地流转农户的承包权及其对应权益；另一方面，其他社会主体也应在流转林地上平等地享有占有、经营并取得必要收益的权利，稳定经营预期，使其放心投入、培肥资源、完善基础设施。

二是适度放活放开集体林经营权。集体生态公益林“三权分置”改革就是要通过“林地农民有，资源公益用”的制度安排，加快放活土地经营权、优化土地资源配置。这需要进一步依法明確公益林经营权的内涵、权能，即哪些自然资源可以以哪种方式进行经营，经营权既要丰富、放开，也要进行必要的监督监控。

三是多渠道引入社会公益组织参与自然保护事业发展。探索采用林地入股、林地托管、协作共管等更有效的放活经营权的途径，以多种方式来引入社会公益组织；探索采用民办公助、公办民助、公办民营、公有民办、国有民办等多样化的生态公益林经营方式，扩大社会公益组织的参与面和参与程度。

四是建立健全督导机制。管理部门应认真总结民间自然保护事业的发展经验，全面构建民间自然保护的管理体系，包括行业标准、准入制度和监管制度，引导社会公益组织合法有序地参与自然保护事业。