农村土地银行研究综述

唐正乔

摘要：改革开放以来，随着社会主义农村建设进入新时期，老旧的家庭联产承包责任制显现出许多局限性和缺点。基于此，通过对我国的土地银行体系建设的研究总结，提出新的土地流转方式，以提高土地资源利用率，促进现代农业发展，这对于社会主义新农村建设乃至解决“三农”问题都有着非常重要的现实意义。

关键词：土地银行；流转方式；国外经验；农村

一、研究背景

自古以来，我国就是一個农业大国，“农村、农业、农民”问题是长期制约我国经济发展的主要问题之一，土地流转就是解决这“三农”问题的关键所在。虽然家庭联产承包责任制在20世纪80年代对于提高我国农业生产率、解决国人温饱等问题上发挥了重要的作用，但是随着我国农业现代化的推进，具有分散化、小规模等特点的家庭承包经营模式却在一定程度上阻碍了我国农业现代化的进程，成为我国农业升级道路上的绊脚石。因此，土地流转在农业规模化发展的需求下，成为了中国土地制度改革的一个重要方面。

近几年来，我国从中央到地方都在政策、制度、实践等方面对农村土地制度改革、土地流转模式创新进行了积极的探索，然而，在流转的过程中又陆续出现了一些新问题使土地流转的效果差强人意，我国农地流转亟待新的流转机制进行有效引导。在此背景下，“土地银行”的建立与发展应运而生，成为了土地利用管理过程中一种高效的新机制[JJ。

二、研究目的

本文以总结国内外“土地银行”的起源及发展经验为基础，结合我国国情以及对“土地银行”的实际探索实践，首先在现存土地制度的基础上明确了“土地银行”的内涵与外延，其次通过与国外其他国家土地银行运作模式进行对比分析总结出我国“土地银行”的发展特点和不足之处，最后针对我国“土地银行”运作过程中出现的实际问题提出具体的改进完善建议，为该制度的持续发展提供理论与政策支持。

三、“土地银行”的概念界定

《土地科学词典》中将“土地银行”定义为主营业务为办理土地抵押贷款及长期放款的银行。《土地大辞典》（马克伟主编，长春出版社1991年版）中将“土地银行”解释为“一种办理土地金融业务的信用机构，其主营业务是发行或出售土地债券及抵押债券，并负有还本付息的职责”。

崔新明、贾生华（2000）认为，城市“土地银行”是代表政府集中进行土地征购、整埋、储备、供应及开发的专门机构”；而刘正山（2000）认为，上述对“土地银行”内涵的阐述与国外一般意义上所讲的“土地银行”定义有着较大差别，崔、贾二人所说的“土地银行”更类似土地储备机构，而非估计定义上讲的“土地银行”。

目前，国内对“农村土地银行”（以下简称“土地银行”）还没有一个统一的定义，现存的对“土地银行”的理解可归纳为主要三种：土地金融机构论、土地流转中介论以及土地储备机构论。土地金融论观点认为，“土地银行”是将土地作为生产要素以进行资金融通的机构，其核心职能即为以融资，农民可以通过向土地银行抵押土地来获取资金，这样可以加速土地及农村资本的流转，并激活现代农业发展与转型。学者曾庆芳（2010）认为，借助土地存贷以合理配置土地资源是“土地银行”的第一职责，而通过发放土地抵押贷款以解决农业发展的资金紧缺问题是其第二职责，二者均衡发展才能使“土地银行”在现代农业发展中建立起长效机制。郭骊、陈少强、孙艳丽（2010）则提出，当今中国农村土地银行的初期是以促进土地流转为核心的中介运作模式，但“土地银行”真正的核心业务应是农地抵押贷款，未来我国仍需要完善相关制度以促进建立真正的“土地银行”嘲。刘洪芹（2010）也提出，“土地银行”又可称作“土地信用合作社”，即最初是由合作组织等中介机构根据土地的地理位置、肥沃程度、升值潜力等确定一个较为合理的存储价格，农户在自愿的基础上将自己的土地定期存入银行，“土地银行”在将其土地进行打包、整合、改造后，“贷”给其他土地需求者，其他土地需求者再向“土地银行”支付土地存储价值、整理开发价值及同期贷款利息，“土地银行”会将土地存储价值兑现给农民。而左停（2013）也总结认为，“土地银行”的含义主要有两种：一种是指，作为金融机构，其主营业务为土地存贷及和土地有关的长期信用业务，该类土地银行既包括由政府发起设立的旨在促进本国农业发展的政策性金融机构，又包括具有盈利性质、自负盈亏的金融机构；另一种是由政府设立并主导的“土地储备机构”，其目的是合理调控土地市场并高效配置土地资源。另一些主张土地中介论的学者则认为，因为在中国的土地制度中，土地的所有权和使用权是分割的，并且国家在法律层面上也并不支持农地抵押贷款，所以“土地银行”在先天上不具备“贷款”功能，其核心职责应是提供土地流转中介服务，但这并不属于真正意义上的土地银行。学者邵传林（2009）就指出，中国已试行的土地银行在功能和组织模式上都不同于国外的土地银行，我国“土地银行”的主营业务为土地“存贷”，这更多是一种土地流转机构或者土地信托机构。何芳、温修春（2010）则认为，我国“土地银行“的运作模式其实是通过向农民提供存地利息使其将土地存入，以此实现土地集中化经营以促进现代农业发展。

在国外，学术界对“土地银行”的研究较早，主要是针对“土地银行”的内涵和理论展开研究的，其研究对象多为城市土地。Fletcher Harvey（1974）在其文章中将土地银行划分为项目土地银行和普通土地银行两种，前者多指在特定区域内的土地银行，而后者是指为了城市规划而建立的一种制度。

四、意义

土地银行是以向农民“还权赋能”为出发点而设立的，其将土地作为“资本化”的手段，让农民对自己所承包的土地享有决策及配置的权利，以提高土地的资源配置效率。从宏观的角度来说，建立、发展完善的土地银行制度，对我国解决“三农”问题，加强农村经济以及整个国家的社会经济都具有深远影响。第一，对农业来说，以“资本化”为推动手段的土地银行将会加快农业产业化进程，推动农业规模化运营，以实现土地更加集约化、节约化利用。第二，土地银行的主要业务是与土地相关的存贷业务或其他长期信用业务，农民可通过此类业务在流转土地的同时免除后顾之忧。第三，土地银行还可以通过土地使用权抵押业务对广大农民发放中长期信贷资金。总之，农地使用权与金融的结合使得农地实现资本化，并最终可以使农民实现土地要素利益的最大化。这样，目前范围小、水平低的农地流转可以升级为较高水平的土地流转形，并最终实现土地更大范围大范围的一体化流转，形成土地要素的资本化和市场化。

综上，土地银行的建立在很大程度上既能从微观角度在根本上保护农民的利益，保证土地的集约化和规模化经营，又能做到在宏观层面上与国家经济结构调整保持一致，以此实现“多赢”的目标。

五、国外土地银行的研究进展和经验借鉴

（一）国外土地银行的起源及发展现状

土地银行制度起源于1896年的荷兰，荷兰政府创设该制度一方面是为了缓解在城市化進程中土地的紧缺状况，另一方面是为了解决城市修建的问题。荷兰的土地银行是由各个自治区的土地开发集团、公司组成的，其收购的土地中50%是属于建设基础设施及公共事业用地。

美国于1916年制定的《农业信贷法》中规定，联邦土地银行的主要职责是针对农地提供长期农地抵押贷款。其资金来源主要是向政府出售土地银行的股票，其主营业务包括向转让土地者发放中长期贷款、收购债务人的抵押土地、为土地抵押发行债券进行融资、受联邦政府委托进行政府债券的买卖等业务。同时，通过信贷行为，调控农业生产规模和发展方向，以促进农业现代化发展。联邦土地银行的资金来源主要有三个方面：一是吸收股金；二是发行土地债券；三是提取盈余公积金。在土地银行的帮助下，美国有效解决了长期以来农村资金来源匮乏的问题，并在贯彻政府农业政策方面发挥了重要作用，推动了美国农业的发展与升级。

法国的土地银行，具体名称为“法国土地信贷银行”，成立于1852年，属于半官方的金融机构，其主要职责除了发放长期贷款外，还承担着实现法国政府住房政策的重任阁。

德国的土地银行成立于1770年，又称为“土地抵押信用合作社”，是由于当时的“普鲁士王朝为了解除高利贷的盘剥，使大量资金流入农村以振兴农业”而建立的。德国土地银行是自下而上的组织机构体系，即土地抵押信用合作社先在各个地区建立发展起来，然后再联合合作形成全国性的土地银行。其土地银行的资金来源主要是通过发行债券的方式取得。其早起的主营业务是为农民购买和开垦土地、兴建农用水利和道路、改进农业生产设备等提供贷款，以促进农业经济的发展。然而，现如今德国土地银行的主营业务已转变为为农民购买土地、开垦土地、兴建水利和道路、平整耕地及造林提供贷款。综上，德国的土地银行从早期以抑制农村高利贷为主要目的已转变为近代促进德国土地改革与农业发展的重要措施啕。

南非作为非洲的农业大国和主要的农产品出口国，其土地所有权分配严重不均。为了加快本国农业的发展与转型，南非在1912年设立了土地银行。其主要职责除了对农业提供融资支持，促进农村教育发展，为农民创造更多机会，维护农村社会的进步与稳定外，还承担着消除农业部门中的种族歧视的责任。其主要业务是提为帮助社会弱势群体购买土地提供特殊抵押贷款。

菲律宾是一个典型的农业国家，其土地银行成立于1963年，性质为国有政策性金融机构，其中86%的股份归政府所有。由于政治因素，该国的土地银行于1973年变成了一家全能的银行，享有同时经营商业性业务和政策性业务的权利。其目的是为农用地流转和为小型农民贷款提供支持。同时，为确保银行的财务稳定及可持续发展，该银行的业务范围也得以扩大至涵盖了农业、工业、房屋建筑以及房屋融资项目和其他生产性企业贷款。

日本土地银行成立于1984年，其主营业务是土地信托业务，即土地所有者将土地交给信托银行，并依托信托银行对该土地的管理及使用所得的收益中获取信托红利。其类型主要包括出售型和租赁型。前者指土地所有者将土地委托出售，受托人（信托银行）将出售收益扣除报酬及其他手续费用后再交付给土地所有者；后者指土地所有者将土地委托租赁，在信托期间受托人（信托银行）定期付给土地所有者信托收益。日本土地银行在其本国农业经济、土地投资、房地产开发等领域都发挥了显著作用。

（二）国外学者对“土地银行”的研究状况

与国内土地银行研究主要是针对农地研究不同，国外土地银行的内涵和理论研究多是针对城市土地银行展开的。Dunkedey Harold（1983）认为，土地银行必须收购足够量的土地以供使用才能实现其存在的功能价值，并且在收购土地时应以当期的城市规划为依据，以求既能实现土地资源的增值，又能实现了政府宏观调控职能。Don T.Johnson和Larry B.Cowart（1997）在综合了本国对城市土地银行的研究后，对地方政府与土地银行机构的利益博弈设计了模型，以求能够实现地方政府与土地银行之间的利益均衡。

（三）国外研究存在的问题

虽然国外相关理论研究起步早、经验成熟、成果丰硕，并对国内学者对土地银行问题的研究有着非常重要的借鉴指导意义，但由于国情不同，这些理论并不完全吻合中国实际。而国内与国外土地产权制庞的不同是目前研究上存在的根本差异。在土地私有制的背景下，国外的土地银行不论是在内涵上还是功能上是真正意义上的金融机构，拥有规范高效的土地市场和较为健全的土地管理体制；而国内目前大部分土地银行主要属于土地流转的中介机构。

因此，在借鉴国外研究成果及丰硕经验的基础上，我们还需紧密结合中国实际国情，以国家的宏观政策为导向，关注区域发展的差异性和现实性，从现实出发，建立、发展具有中国特色的土地银行制度及体系。

六、我国土地银行研究进展和发展概况

（一）国内“土地银行”研究的起源

20世纪30年代就有国人提出过“土地银行”这个概念以及实施设想，然而“土地银行”的实际建立及实施实施却是在近些年才开始的。学者陈犟于1996年出版的《土地银行学》是目前我国唯一一本关于土地银行专著。书中指出，土地银行是以经营土地金融资产和负债为对象的综合性多功能的金融企业，其职能主要是信用中介和支付中介。其后我国的大多数学者都将关注点放在农村“土地银行”的研究方面，并且对“土地银行”普遍持积极赞成态度，认为土地银行的出现为土地流转的模式开辟了新的道路，它将大大提高土地流转效率，促进农业规模化经营，并为农民提供抵押贷款，支持新农村建设，从而进一步解决我国的“三农问题”。

学者高永生、朱连奇（2009）认为，与之前的流转模式相比，土地银行有国家信用做担保，在土地流转方面可以更有效地促进土地交易，并可通过价格机制调整土地经营规模，实现农业集约化经营；同时还能促进农、林、牧、渔等各方面的建设。邵传林（2009）也认为，“土地银行”在我国土地市场发展的初级阶段，不仅拥有促进土地流转的职能，还有为我国广大农业、农村、农民提供以土地为标的物的融资服务功能，其职能具有明显的二重性翻。窦娜（2010）论证了引入农村土地银行机制的必要性，并深入分析了土地银行在实现土地价值流转方面的作用机理并给出相关政策建議。周晓林（2009）也在对土地银行与土地储备进行了区分的基础上，结合我国土地整理的现状，阐述了未来我国土地银行的基本运作模式，并为我国创建土地银行机制提出了对策建议旧。王斌蓦（2010）则提出，想要为“土地银行”的发展创造良好的制度环境，需要以土地“资本化”为手段，以对农民“还权赋能”为基准，进行适时适当的土地制度改革，才能充分发挥土地银行作为“资本助推器”的重要作用。李进军（2010）则以SWOT分析为研究方法，解析了当前我国农村“土地银行”所面临的优势、劣势、机遇与挑战，并得出结论：当前我国“土地银行”所面临的最大挑战其实是法律法规问题。温修春（2011）则通过构建农村土地银行借贷行为的博弈模型，发现农地借贷市场中资信好的土地借用者的概率是否存在合理的约束机制，以及预期农业项目是否能获得高投资回报率等因素是决定土地银行业务是否能实现长期合作的关键∞。阮小莉、彭嫦燕（2014）则认为，农地流转与土地银行之间存在着相互作用：土地银行能够通过提高农地流转效率；反过来，农地流转又能带动土地存贷业务发展，促进土地银行的经营与发展旧。上海社科院经济研究所吴福明博士则提出，从国家资产战略的角度出发，应设立“中央土地银行”，同时，多层次发展土地金融组织，形成覆盖面广的金融体系，并实行土地金融工具的革新，以提高土地资产的运作能力，从而实现土地资产的合理配置及可持续发展。其中，“中央土地银行”在整个土地金融体系中应扮演着“最终贷款人”的角色，并为各类土地金融机构提供担保。西北农林科技大的夏显立、王乐（2013）通过运用ACSI模型和CCSI模型以及德尔菲法、层次分析法、模糊综合分析法等指标权重确定方法来建立起一套完整的“土地银行”运行绩效的评价指标体系，从而对地方“土地银行”的运行绩效、农民满意度进行实证分析。

（二）“土地银行”在我国的实践情况

在我国“土地银行”实践运作方面，自1996年在上海市建立全国第一家城市土地储备机构起，国内主要城市纷纷建立了自己的土地储备机构。例如，2003年山东省诸城市沟镇创立了“土地信托中心"；2006年宁夏平罗县选取了个别试点村镇建立了“土地信用合作社”；2007年浙江省绍兴县南岸村成立“土地股份合作社”；2008年湖北省钟祥市彭墩村也建立了“土地存贷合作社”；同年12月，北京市平谷县也成立了“百合兴盛土地专业合作社”；2009年河南省光山县建立了“江湾农村土地信用合作社联合社”；同年，陕西省杨凌也成立“土地银行”等等。

学者郭骊（2010）等人通过对山东诸城、宁夏平罗等农村“土地银行”试点与国外农村土地银行进行比较分析，论证了中国建立农村“土地银行”的必要性和可行性。蒋勃芊（2010）等人则以四川彭州土地银行为例，阐述了土地银行在现实中发挥的巨大作用，认为土地银行通过有效节约市场的交易费用和其他社会成本，缓解了西部地区土地闲置问题，并增加了农民福利㈣。孟俊杰（2011）等人则通过对具体的村级案例进行比较分析，总结出“土地银行”在中原地区的五种农地流转的主要模式中，对当地市场化、工业化、城镇化水平要求最高，农民参与意愿较强，龙头企业的投资需求也较旺。文龙娇（2011）等人探讨了杨凌地区土地银行的地域独特性和适应性，称其为“杨凌模式”，并提出了该模式发展中仍存在的不合理、机构功能单一、缺乏配套保障机制等问题。同样，以杨凌示范区为研究案例的还有权小虎（2012），他从法律的视角出发，提出当前我国土地银行仍存在法律地位尚不明确、缺乏运作资金、工作人员积极性低、档案管理不健全等问题，并给出了应完善政府监控、加强法律规范、探索土地银行运营新机制等对策建议。

而我国的台湾早于1946年就已经成立了土地银行，它是真正发挥农地金融功能的金融机构，归属于官方经营。其主要职能是办理土地开发、都市改良、社区发展、道路建设、观光设施等一系列的金融业务，并配合政府推行国民住宅和都市平均低价政策，以调剂农村金融，同时还主营一般的银行存储、放款、汇兑等业务。台湾土地银行的发展大致经历了四个阶段：第一阶段为1940-1950年，该阶段土地银行的任务主要以发放农地短期贷款业务为主。第二阶段为1953-1963年，此段时期的主要职责是对政府进行所有权改革提供长期土地贷款业务。第三阶段为1963-1973年，这个时期土地银行的业务范围由农村扩大到城市，银行的标的物也由农地拓展到建设用地。第四阶段为1973年以后，台湾土地银行的经营目标开始向商业性转化，自此之后土地银行开始朝多元化方向拓展发展旧。

综上所述，中国土地银行的实践具有以下特点：一是具有官方背景；二是主营业务为土地“存贷”，其目的是促进土地流转。

（三）当前我国土地银行研究中存在的主要问题

在内涵探讨方面，土地银行在国内的发展时间较短，对于其内涵边界的确定仍没有定论，目前就学术界给出的储备机构论、中介机构论，及金融机构论来说，都不能全面归纳出符合我国国情特点的土地银行定义。

在实证研究方面，国内的现有研究成果大多集中在土地银行的战略构想、国外土地银行发展经验借鉴等方面，而在“土地银行”与其他农地资本化运作模式相比较存在的优势和特点方面缺乏实证分析。

在研究方法上，国内缺乏对“土地银行”的定量研究，目前尚没有一套有效的“土地银行”运作绩效评价指标体系，也没有从农户的视角出发对其进行相应的评价分析。

在各地“土地银行”实际运行过程中，也存在着没有明确的全国统一的土地银行组织机构、国家层面的法律法规与目前土地制度不配套、土地交易不透明等问题。

在和国外土地银行对比方面，由于我国的土地制度、土地，银行的架构设置、土地收购和管理模方式、土地储备的范围及相应的法律法规建设等方面与西方国家的差异很大，因此当前我国土地银行研究还存在制度不健全、功能定位不清晰等问题，在提高土地资源配置效率、促进城市发展等方面也与西方国家存在较大距离。

七、对我国发展“土地银行”的一些建议

国外土地银行发展的较早，其在监管机制、运作模式、法律保障等诸多方面的先进经验都值得我们借鉴和参考。但对于我国来说，现阶段的土地银行仍然是一个新生事物，且由于我国国情及土地制度与国外截然不同，国外土地银行的研究与做法并不能生搬硬套运用于我国的土地银行运作，而应在充分考虑我国实际国情的基础上，创建出有中国特色符合中国国情的土地银行制度。为此，对我国土地银行未来的发展提出几点建议。

首先，应坚守原则。我国土地银行的创设，应严格遵守土地流转和规模经营的基本原则，坚守“依法、自愿、有偿”的原则；确保所有权，稳定承包权，搞活使用权；在坚持“不改变土地性质、不改变土地农业用途、不损害农民土地承包权益”的基础上，探寻土地银行的稳健发展。

其次，在资金来源和所开展的业务方面，可借鉴美国和南非银行的做法，以国家信用为担保，除了以发行土地债券以筹集资金外，还可以考虑由国家垫付土地银行的创始资金，并且在其运作初期产生的亏损国家可以适当予以补偿。而其具体业务范围，除开展土地征用与转让、提供农业信贷等业务，还可以扩大到办理中长期土地抵押、土地开发、土地改良等贷款等业务。

再次，在法律保障方面，国家应明确土地银行的法律地位，以成文的方式在法律上对土地银行的组织架构、经营业务及管理、监督、评价等问题做出详细的规定。在建设土地存贷流转的中介服务体系中，应为土地存贷双方提供民事仲裁、办证、法律咨询等服务，以保护农民的合法权益，为加速、规范土地流转提供支持。

最后，中国特色土地银行的建立，还需适时适当地推进土地制度改革，为土地银行的发展创造一个良好的制度环境，以此助推中国三农问题又好又快解决。