离岸银行税收监管的国外经验与启示

冯悦旋

【摘要】近年来，随着我国经济的平稳增长，人民币可兑换进程正在持续推进，离岸金融市场得到快速发展。在此背景下，加强离岸银行税收监管显得尤为重要。由于在政治、经济、文化等方面的差异，使得各国在监管方面具有不同的特点和经验，这也为我国探索离岸监管模式提供了可资借鉴的经验。

【关键词】离岸银行 税收监管 国外经验

【中图分类号】F832.6 【文献标识码】A

为满足经济全球化发展的需求，离岸金融市场迅速发展，而离岸银行能够起到资金跨地域融通的作用，促进全球资源的优化配置。自离岸银行产生之初，各国便关注其税收监管问题，过于严格的税收监管将限制离岸市场的活力，也不利于离岸银行本身的发展；过于宽松的税收监管则会带来套利现象，引发大量资本跨境，必将影响一国的货币政策。由于不同国家在税收政策上不一致，外汇管制上也执行不同的标准，因此很多纳税主体为了谋取更多利益而将资产转移到其他国家设置的离岸银行，以此实现避税、逃税的目的，这必然损害一国的税收收入。因此，我国要避免上述现象，亟需加强对离岸银行的税收监管。

离岸银行税收监管的必要性

维护金融稳定与安全。离岸银行业务具有跨国性、交易规模大以及资本流动频繁等特点，监管不当容易冲击本国货币政策，引发国内金融震荡。离岸银行的业务对象并非来自归属国，而且对存款准备金也没有限制，非本国居民便可以通过离岸银行来贷款，进而将获取的资金进行国内投资，这实际是增加了国内的货币供应量，导致本币贬值和通货膨胀。目前，我国并未完全开放外汇管制，这便加大了套利、套汇风险的可能，进而威胁到国内金融的稳定。

在全球化背景下，一国的金融危机往往会蔓延成为世界性金融危机，一旦因离岸金融监管不严而引发本国国内金融危机，这便有可能危及全球金融系统。例如，1997年，泰国在离岸金融监管上较为松懈，在岸与离岸银行业务相互渗透，导致一些投机者利用外汇远期来投机，带来资金的快速流动，最终引发金融危机，而且由于泰国当时采取固定汇率制度，这导致其国内外汇率差距迅速拉大，泰国的外汇储备迅速贬值，金融体系崩溃。所以，对离岸银行应加强税收监管，防止流动性风险的产生，这样才能够保护国内货币政策的有效性，维护金融稳定。

规范金融秩序。为非本国居民提供外汇存款、贷款等服务是离岸银行的重要业务内容。大多数离岸银行都会以严格保密账户信息等条件吸引客户，但由于越来越多的客户是为了洗钱或逃避纳税而选择离岸银行所提供的金融服务，这时银行应当有义务向监管主体披露有关信息，这是银行的社会责任，也有利于维护金融秩序。例如，瑞士一直以来是全球最大的离岸金融中心，因其严格的保密性受到客户青睐。2009年，瑞士银行承认帮助很多美国客户逃税，在国际压力下，瑞士向美国提供了一份逃税客户名单，除此之外，瑞银集团还为此付出一笔7.8亿美元的罚金。之后在2013年和2014年，瑞士就加强税收监管方面签署了多个协议公约，协助各个国家打击逃税漏税问题。因此加强对离岸银行税收监管，能够打击金融犯罪，规范金融秩序的。

营造公平的竞争环境。为了吸引更多国外资本，我国制定了各类税收优惠政策，但这些政策不具备法律性，且规定各异，很难与我国的税收系统相衔接，不利于对离岸银行税收监管。而且在税收优惠上，中资银行与外资银行所适用的法律也有所不同，如中资银行根据的是国务院发布的《企业所得税暂行条例》，而外资银行则适用全国人大发布的《外商投资企业和外国企业所得税法》，加之税收优惠政策差异大，导致中资银行无法获得与外资银行同等的发展条件，形成了不公平的竞争环境。

加强对离岸银行税收监管，推动离岸银行税收信息的数据化，提升离岸银行税收政策的透明度，有利于将离岸银行的税收优惠政策与我国的税收法律衔接起来，创造一个高效的金融环境。市场的逐利性使其不断出现垄断等失灵现象，而国家的监管干预代表着公正与效率，维护社会的稳定，税收监管便是国家干预的手段之一，如很多西方国家都征收遗产税，遗产越多，征收的税额越大，其目的是为了缩小贫富差距，缓解财富分配不均的问题，而许多富豪往往利用离岸金融机构来逃避缴纳高额遗产税，这种情况必须得到遏制。由此可见，加强对离岸银行税收监管，不仅能为市场主体提供公平的金融竞争环境，也有利于维护社会公平。

我国现行制度存在的问题

离岸银行税收监管主体职责不明。2003年，我国成立了银监会，其主要职责是对金融机构进行监督管理，将银行的监督权从央行剥离。但在具体实践中，中国人民银行依然保留着核心监管权，如对银行的支付清算、同业拆借市场以及反洗钱等方面都能够进行监督管理，而且有权制定规章。此外，央行为对银行业进行管理还创建了商业银行统计信息系统，但在银监会成立后，该系统的管理权依然掌握在央行手中，未移交给银监会。这种管理方式容易引发多部门的职能冲突，银监会的监督管理职能难以真正得到落实。在对离岸银行的监管中，我国也存在监管主体不统一、职责不明的问题，如规定外汇管理局负责管理离岸银行的经营、外汇事务，但在监督管理方面有所欠缺。

离岸银行跨境资本流动监管机制不健全。离岸银行资金流通较为自由，交易活动频繁，这也造成其跨境资金交易规模较大。而我国外汇储备十分丰富，为应对美国宽松货币政策带来的美元贬值风险，必然要加快人民币在国际上的自由兑换，提升其国际地位。统计显示，截至2013年8月，人民币的活跃度在全球排名第8，已经有160多个国家与中国进行兑换支付，人民币的支付比例超过6%，这也意味着人民币离岸市场在不断扩张，但同时大规模的人民币资金流动也影响着利率与汇率政策，容易对国内货币政策造成冲击。

我国现行的对跨境资本流动的监管机制并不健全，这也导致离岸银行税收监管机构很难对资金的规模和流向进行监督。目前，我国制定了《金融机构大额和可疑交易报告管理办法》，规定要对离岸金融中心的异常资金流动进行报告，但其报告对象是中国人民银行成立的反洗钱中心，而非是监督离岸银行税收的银监会和外汇管理局，因此离岸银行的跨境资本异常流动很难得到及时全面的监管。

法律适用性和操作性不高。我国为规范离岸银行制定了诸多政策制度，如《关于清理境外投资汇回利润保证金有关问题的通知》、《外资金融机构管理条例》、《中资商业银行行政许可事项实施办法》等，在一定程度上规范了对离岸银行业务的税收监管，但这些制度条例在完善性和可操作性上还存在一定问题。如很多纳税主体为了短期内获得更多利息，往往通过利用离岸银行来延迟纳税，很多国家都针对这种行为制定了专门的法律法规，但我国法律在这方面还处于空白状态。我国对中资银行的离岸银行业务的税收监管制定了较多管理条例，但对从事离岸业务的外资银行监管不足。此外，我国在离岸银行税收方面的法律也缺少明文规定。我国目前针对离岸银行的税收优惠仅仅是制定了很多公告、通知，这并不具备法律的强制性，缺乏能够与国家税法体系相衔接的离岸税收法规。

离岸银行税收监管与国际协调方面存在不足。为了应对经济全球化和规范离岸银行业务，国际上成立了离岸银行业监管集团和巴塞尔委员会等国际组织，这些组织就离岸银行税收监管问题也发布了一些文件，如《跨境银行监管》、《有效银行监管的核心原则》等，这对促进离岸银行业务的规范化发展起到了推动作用，但同时这些国际规则也存在弊端，如这些规则仅仅是倡导性质，并不具备法律效力，而且没有配套的追究机制，这导致措施难以得到真正贯彻。在对离岸银行税收监管中还存在东道国与母国之间以国家主权为基础的国家利益考量，这也导致国际机构提倡的对离岸银行进行并表监管的提议很难推行。为了能够在离岸银行监管方面与国际协调，我国与近百个国家签订了避免双重征税、专项税收信息交换等协议，但由于离岸银行的复杂性和跨国性，这种国际合作远远不够，还需要进一步采取措施加强与国际方面的协调。

国外离岸银行税收监管制度的经验借鉴

美国离岸银行税收监管制度研究。1981年，美国批准成立离岸金融市场，经过几十年的发展，美国的离岸金融业务已经十分发达，而在对离岸银行税收监管上，美国经过不断的完善，也形成了较为成熟的税收监管体系。

首先，美国在税法典中就税收犯罪做了严厉的惩罚规定，如制定了逃税罪，这其中便包括纳税人通过离岸银行转移财产等逃税行为，法律规定逃税罪将处以5年以下监禁，并根据情况处以重罪罚金或轻罪罚金。

其次，美国还针对离岸金融管理的逃税避税行为制定了专门的法律法规。如美国制定了《禁止滥用避税天堂法案》，这主要是针对一些避税国家或地区颁布的，以解决利用避税离岸金融中心逃税的问题，通过该法案，美国将对一些避税地区进行逃税避税方面的调查，并且将不执行国际税收标准或不遵守双边情报协议的国家列入黑名单。2013年，美国又出台了《海外账户税务合规法案》，包括银行在内的所有境外金融机构都在其监管范围内，该法案要求所有海外金融机构都必须对美国披露美国纳税人的账户信息，如若违反规定，金融机构将遭受高税率的惩罚。

最后，美国还建立了完善的税收计算机征管系统，实现了税收征管无纸化办公，这既节约了税收征管成本，还让税收征管程序更加透明。通过数据联网，能够对系统信息进行筛选，列出存在逃税嫌疑的账户，提高了税收监管效率。

日本离岸银行税收监管制度研究。1986年，日本开始设立离岸金融市场，而且在监管方面受美国影响较大。日本的离岸金融机构实行单独设账审核和行内并表的管理模式，对在案账户与离岸账户进行严格区分，即便本国在海外注册的机构也不允许在本国办理离岸金融业务。在纳税监管上，日本为了鼓励纳税人按规定纳税，制定了蓝色申报表制度，对那些诚信纳税人给予更多的税收政策及手续上的优惠，而那些在财税方面存在瑕疵的纳税人则使用白色申请表。日本还成立了专门的金融厅，替代了原本证监局、银行局以及大藏省金融检查部的职能，对金融市场进行全面监管，防范可能存在的金融风险。此外，日本也及时将现代信息技术运用到税收监管之中，并根据税收监管需要建立了不同的税收信息系统。

我国离岸银行税收监管的提升路径

离岸银行的特殊性和复杂性使其更容易发生市场、汇率等风险，而且监管者在获取纳税人信息等方面也存在障碍，这削弱了我国对离岸银行税收监管的力度。为此，要打击利用离岸银行的逃税、避税行为，我国需要借鉴发达国家离岸银行税收监管经验，并结合具体国情进行研判，提升我国对离岸银行税收监管的有效性。

明确离岸银行监管主体职责。我国目前设立了多个机构对离岸银行进行监管，如中国人民银行、外汇管理局及银监会等，若不明晰各个部门的明确职责，容易产生多头监管、效率低下的问题，如银监会与央行之间对离岸银行的财务报表、账户信息等监管权力不明确，则无法真正对银行核心业务进行高效监管。为此我国应当明确各个金融监管部门之间的职责范围，合理分配央行、外汇管理局、银监会等机构的权力，并实现各个监管机构的工作衔接和协调。目前，央行管理事务较多，而银监会的监督实权较少，央行可以适度向银监会过渡一部分监管权，使之能够独立发挥监管作用。

加大对跨境资本流动的监测。2013年，外汇管理局发布的《中国跨境资金流动监测报告》中提到要完善我国的跨境资金流动监管体系，防范大规模资金流动带来的市场风险。建议从以下三个方面入手：一是要利用现在电子科技技术完善外汇管理局的电子信息系统，通过数据技术来对离岸银行资本跨境流动的规模、流向、用途等进行实时、全面的监测。在跨境资本流动中，多个监管部门应该建设信息共享系统，统一对本外币进行合作监管，让不同的监管部门及时获得资金的跨境流动信息，这能够提升税收监管效率；二是要注重培养掌握金融、财税以及信息技术的复合型人才，建设高水平的监测队伍，这样监测主体才能利用好各类信息资源，对数据信息等进行系统的分析，并预测可能的风险，提出应对方案等；三是要完善人民币回流机制，如可以通过提取外汇准备金的手段来抑制资本过度流动。

加快离岸银行税收监管的信息化进程。离岸银行具跨国性，因此在税收监管上应特别关注不同地区信息的沟通与交换，建设信息共享机制，为此我国应该利用信息技术建设统一的信息交换平台和外部信息管理系统，并与外国相关机构进行信息交换活动。与此同时，税收监管机构还能够利用这一信息系统监控税源，进行执法监察，提升对离岸银行税收监管的透明度。外汇管理局还应构建电子信息服务平台，整合各类业务系统，让个体或企业能够通过网络平台完成纳税等业务，此外还能够给相关监管机构提供税务数据，便于其分析和预测，提高监管效率。

在建设税收监管信息化平台的同时，也应注意到计算机信息技术本身也存在诸多安全隐患，容易遭受网络攻击，造成数据信息的泄露。为此，相关监管部门还要注重培养兼具金融知识和信息技术的人才，使之在对税收数据进行监管的同时，也能够确保整个信息系统的安全性，保证各类信息网络体系的安全性。在具体的信息平台建设中，国家应按照一定规则统一为纳税人发放识别号，纳税人则可通过识别号来登陆相关网站自助完成缴税等业务。这样监管者也能够对税务信息进行实时监控，并针对可能存在的风险进行信息筛选，对存在逃避税行为的账户进行记录，从而培养纳税人的法律意识。

完善离岸银行税收情报交换制度。离岸银行的跨国性决定了要对其进行税收监管便必须构建税收情报交换网络，与不同国家交换税收情报，从而减少税收资产的流失。我国目前已经开展了自动情报交换、专项情报交换、行业范围情报交换等行动，但在情报交换种类、交换效率、交换规模以及交换层次上还应不断提高，最终建设一个全球范围内的税收情报交换体系，并加大与国际税收监管机构的合作。为此，可以建设一个具有高级保密层级的税收情报交换传输系统，利用互联网来高效率的交换税收情报。在税收交换情报过程中，还应注重信息安全，防止纳税人的账户信息遭到泄露。

此外，我国还应处理好国内法与国际法在税收监管上的协调问题，一方面要尊重国际惯例，另一方面也要利用好国际资源。为避免国家间税收监管法律不同而带来的争端，我国可以与其他国家签订税收协定或税收交换协议，与各国建立良好的税收情报交换关系，并在重大涉税案件上相互合作，从而有效地打击利用离岸银行的逃避税行为，提升我国离岸银行监管机构的监管能力，为经济稳定健康发展提供保障。

（作者单位：重庆邮电大学经济管理学院）

责编 /张蕾 韩露（实习）