济南市农村产权流转交易市场体系建设初探

许卫民

摘要：近年来，山东省济南市积极构建农村产权流转交易市场体系，将其建设成“为农服务”的综合系统，使其成为引领现代农业转型升级和财政支农方式转变的重要抓手。在深入调研和全面实践的基础上，本文就济南市支持产权市场体系建设的思路和对策进行了初步探索。

关键词：农村产权；流转交易；市场体系

建设农村产权流转交易市场体系，是深化农村产权制度改革的重要内容。近年来，山东省济南市积极构建农村产权流转交易市场体系，将其建设成“为农服务”的综合系统，使其成为引领现代农业转型升级和财政支农方式转变的重要抓手。

一、济南市农村产权市场体系建设的背景和思路

随着农村产权管理监督规范化、交易流转多样化、配置机制市场化、产权要素资本化同步推进，济南市农村改革进入了破难攻坚的深水区，现代农业进入转型升级的窗口期，制约全市农业农村发展的各类问题开始叠加凸显。为了适应新形势、迎接新挑战，必须在深化农村产权制度改革方面加强探索，进一步调整优化农村生产关系、激发农业生产潜能。

（一）农村产权市场体系建设的必要性。

1.加快农村产权制度改革是落实中央顶层设计的必然要求。党的十八届三中全会以来，中央不断释放解决“三农”问题的政策空间，指出要赋予农民更多财产权利、努力增加农民的财产性收入，强调建立农村产权流转交易市场，同时持续出台衔接配套的政策举措，为深化改革提供了充分的理論支持，形成了系统完整的顶层设计。深入推进农村产权制度改革，已经成为落实“四个全面”战略布局、推动“四化同步”的必然要求。

2.推进农村产权制度改革是现代农业转型发展的迫切需要。发展适度规模经营是实现农业现代化的必由之路。当前，济南市农业规模化经营程度较低，农村土地流转率低于全省全国平均水平。究其原因，一方面是农村土地权属不清，部分农民存在“惜转”、“怕转”心理；另一方面是土地供需双方没有合适的对接渠道，导致想种地的找不到地、想出租地的流转不出去。这种土地碎片化、小规模兼业经营状况不改变，农业的转型升级也就无从谈起，难以提高农业效益。必须通过改革充实完善农村承包地用益物权权能，加快培育农村要素市场，彻底打通农村土地要素规模集聚的渠道。

3.深化农村产权制度改革是破解农业资金瓶颈的现实选择。农业发展和农民创业长期面临着投入不足、缺乏资金支撑的困局，其中有农民本身原始积累薄弱的历史因素，更主要的原因是农村产权制度改革滞后，金融机构对农村产权缺乏认可，导致数量庞大的农村资源资产无法有效盘活、融资功能未能充分释放。面对农业经营主体日益增长的资金诉求，必须创新农村资源的资本化实现形式，促进农村产权流转交易和转化增值，从根本上解决农业农村发展融资难、融资贵的问题。

4.抓好农村产权制度改革是转变财政支农方式的重要契机。随着财税体制改革深入推进和新《预算法》的实施，财政支农导向正在发生深刻变化，直接投入到一般经营性领域的财政支农专项资金将大为减少，更多的资金将采用市场化运作机制或者贷款贴息、担保补助、风险补偿等间接方式，从而有效发挥财政资金的吸附放大效应，支持农业产业发展和新型农业经营主体发育成长。因此，积极改革创新农村产权关系，有利于促进财政政策与金融政策配套联动，加快构建金融惠农新局面。

（二）农村产权市场体系建设的思路。面对当前农村改革形势和农业转型发展需求，济南市确立了“两手齐抓、三台共建”的农村产权制度改革工作思路。一方面，按照中央、省部署，从2014年开始，用两年时间完成农村土地承包经营权确权登记颁证任务，从而为推进农业适度规模经营、促进现代农业发展创造条件；另一方面，2015年启动产权市场体系建设工作，并打造农村产权交易、农业融资担保和产权信息管理三大平台，从而贯通产权流转渠道，拓展“三农”融资空间，实现产权信息共享，加快构建与省会现代都市农业发展相适应的现代农村产权制度，促进农村产权管理监督规范化、交易流转多样化、配置机制市场化、产权要素资本化，不断激发农业农村发展活力。随着这两项重点工作相继启动，目前已初步形成了全市农村产权制度改革向纵深推进的良好局面。

二、济南市农村产权市场体系的运行特点及优势

以“三台共建”模式建设产权市场体系，是济南市推进农村产权制度改革一大创新，在全国具有首创意义。其最大的特点是，三个平台作为独立的运作主体，按照各自标准和程序规范运作，同时在逻辑上又形成一个有机整体，在功能发挥上能够实现互相关联。

（一）交易平台疏通了农村产权流转交易的渠道。农村产权交易平台的主要实现形式在县级层面，以县级农村产权交易服务中心、乡级农村产权交易服务所和村级产权交易联络员为主要内容，将农村产权交易服务延伸到基层，形成一体推进、分级交易的农村产权交易市场。作为政府主导建立的非营利性机构，农村产权交易市场具备信息发布、组织交易、价值评估、交易鉴证、抵押融资、纠纷调处等综合功能，聚集行政、中介、法律、金融等各类资源，为农村产权流转交易提供“一站式、一条龙”全方位服务。农村产权交易市场建立后，将农村土地经营权、林权、“四荒”使用权、农村集体经营性资产等法律政策允许的12类品种纳入交易范围。随着农村综合产权的系统性确权工作逐步展开，各类产权将依次入市交易，加快形成市场起决定性作用的农村资源配置新机制。

（二）农业融资担保平台将成为化解农业融资难题的有效途径。农业担保平台是产权市场体系建设的主要内容，也是促进农村产权转化增值的重要载体。济南市财政专门设立了农业担保资金，成立注册资金1亿元的政策性农业担保公司。农业担保公司作为担保平台的运作主体，面向新型农业经营主体开展贷款担保服务，与产权市场形成紧密合作机制。产权市场设有专门部门来对接担保公司，履行贷前登记、贷后跟踪等配合服务，协助担保公司开展相关业务。担保公司根据产权交易形式，重点研究以土地经营权等农村产权为反担保物的担保措施，以低息贷款、优质服务为主要标准，择优选定合作银行，分类制定种粮大户贷、大棚贷、家庭农场贷、农业企业贷等金融服务产品。同时，引入产权评估和信用评定工作机制，适时为经营主体进行再担保和增额授信，充分释放农村产权的抵押担保功能，降低农业融资门槛，加快构建起让新型农业经营主体“贷得到”、“贷得快”、“贷得起”、“贷得多”的长效机制。

（三）产权信息管理平台促进交易双方信息对称。为确保产权交易和担保业务公开、透明、高效运转，围绕解决产权供需双方信息不对称、各类产权资源难共享、产权交易不公开等问题，济南市配套建设了产权信息管理平台。通过建立互联互通的数据库网控中心，与各涉农产权主管部门的农村产权信息数据库进行对接，实现农村产权信息共享；开发专属网站、网络信息传输和线上交易系统，通过互联网实现交易审核、信息发布、业务管理、招标竞价等多种功能，做到市、县、乡三级产权信息贯通应用；建立完善全市共享的农业信贷担保信用信息、风险信息数据库，搭建服务农业发展的信贷对接平台。信息平台建成后，全市农村产权流转交易融资实现了一个网站交易、一个系统管理、一套软件运行、一个后台支持。

（四）三个平台构成有机协作的统一整体。在设计和构建产权市场体系建设过程中，从功能和作用上来讲，三个平台各有侧重又紧密关联。其中，产权交易平台重在规范农村产权交易行为，促进农村资源优化配置和公平交易；担保平台主要是为银行向“三农”放贷授信做好保底兜底工作，撬动金融资本进入“三农”；信息平台则围绕实现信息共享、信息对称，采用互联网和新媒体技术，推进产权信息化管理和电子化交易。通过将农村产权交易融资管理各环节有机结合，在一个体系内建立起资源转化为资产、资产转化为资本的顺畅通道，找到了从根本上解决土地碎片化经营、农业投入不足的治本之策，也为下一步有效对接财政支农资金和政策打下了良好基础。

三、济南市农村产权市场体系建设进展情况

济南市将产权市场体系建设工作纳入全市改革重大战略统一布局实施，市政府专门成立农村产权流转交易监督管理委员会，统筹负责产权市场体系建设工作的政策制定、组织协调和监督指导等工作。在研究和落实农村产权制度改革路径过程中，考虑产权市场体系作为服务“三农”的基本工具，承载着支农发展、助农增收的基本任务，必须体现出公益性、政策性的功能，应当与一般的纯市场化、营利性行为区别开来。为此，在酝酿设计直至实质建设阶段，均力主推行由政府主导建设产权市场体系建设的基本策略，重点强化财政资金的基础保障作用，着力夯实“三台共建”的物质财力支撑。

经粗略统计，近两年市级投入平台建设资金1.14亿元，其中农村产权交易平台1150万元、农村产权信息管理平台及确权颁证2250万元、农业融资担保资金及风险补偿金8000万元。市财政专门设立农业融资担保资金，自2015年起连续三年，每年安排不少于3000万元农担资金和1000万元风险补偿金，专项用于融资担保平台建设。以农担资金为主导，及时解决了市农业担保公司1亿元的注册资本问题，在全省开创了由政府出资建立独立性农业融资担保机构的先河。同时，投入财政资金400万元，用于产权信息平台建设，为探索实行信息化公共服务做出了有益尝试。对于产权交易平台的改造提升，采取了市县共建的方式，由市县两级财政列支专项资金保障建设和运行，产权市场体系建设取得了良好成效，初步建立起产权市场体系的主体框架和运行机制。截至2016年6月底，建成的6个县级农村产权交易服务中心和35个乡镇农村产权交易服务所，共计办理农村产权流转交易业务30余宗，涉及农村土地5000余亩。

四、济南市农村产权市场体系建设存在的问题

（一）县乡交易平台建设标准还不够高。产权交易平台的主体责任在县，各县（市）区虽然高度重视，但财力薄弱，投入有限，县乡交易平台建设标准还处于起步阶段。

（二）农业融资担保风险防范制度有待完善。农业生产周期长、见效慢、利润率低，必然导致农业融资风险加大，农村产权抵押贷款风险缓释及补偿机制亟待完善。

（三）全市产权市场体系建设进度仍需加快。近两年，各级财政围绕转变财政支农方式、强化财政支农效果提出了一系列改革设想和政策设计，比如要求建设农业信贷担保体系、推进农业补贴“三补合一”试点、开展农村土地经营权抵押贷款试点等，这些政策信号与济南市推进农村产权制度改革方向目标高度一致，但相对于上级政策要求和农业发展需求而言，全市开展产权市场体系建设的步伐有待在探索创新中提速。

五、加快建设农村产权市场体系的对策及建议

实践初步证明，济南市以“三台共建”为核心、以盘活农村土地用益物权财产属性为主线的农村产权市场体系建设模式，诠释了中央所倡导的要赋予农民更多财产权利的政策要义，为新型农业经营主体发育成长获取土地资本创造了机遇，打开了农村资源整合优化和转化增值的空间，符合当前全国深化农村改革的趋势，迎合了现代农业经营体系求新求变的内在需求，必将为省会现代农业转型发展持续注入活力和动力。各级财政部门作为产权市场体系建设工作的推动者和参与者，应当立足部门职责和任务分工，更多地从优化财政投入方面为产权市场体系建设提供支持，更深入地研究与产权市场体系建设工作相配套的财政资金使用途径，更好地推进全市农村改革和现代都市农业转型升级。

（一）建立财政持续投入机制，健全完善农村产权交易市场。在产权市场体系三个平台当中，农村产权交易平台和产权信息管理平台共同形成农村产权交易市场，确保农村产权在线上线下均可以进行。2015、2016两年，产权交易平台、信息管理平台两大平台建设卓有成效，基本完成任务。其中，产权交易平台要在全市9个县（市）区和90个涉农乡镇（街道）全部建成，信息管理平台则要进一步优化提升和拓展内容。鉴于两大平台的公共服务属性及交易平台建设主体责任在县的实际，市县两级应积极为其建设运行提供财力支持，确保建设任务在如期完成的基础上进一步得到提升。要探索建立财政持续投入奖补机制，通过对县乡平台运行情况进行考核奖励，激发基层工作的积极性。同时，继续支持市级信息管理平台，结合交易业务的拓展情况及时进行升级改造，为全市农村产权交易提供强有力的数据支持和信息服务。

（二）推动政府购买公益性岗位，强化人才队伍支撑。要根据市政府关于推进产权市场体系建设的实施意见，大力构建县乡村三级农村产权交易服务网络，力争将产权改革政策传导落实到基层，将产权交易服务网络延伸到第一线。从目前情况看，三级交易服务体系架构容易搭建，但建设与之配套的人才队伍尚面临不少困难。为凸显产权市场体系的公益性和公共服务职能，市级相关部门应进一步研究探索采取政府购买公益性服務岗位的方式，充实县乡农村产权交易服务体系人才队伍。

（三）加大资金投入力度，加快构建全市农业信贷担保体系。济南市专门设立农业融资担保资金和风险补偿金，成立专业化、独立性、政策性的农业担保公司，以及为农业担保公司运行所设计的各项制度和规则，与国家关于财政支持建立农业信贷担保体系的要求高度一致，契合了中央深化农村改革、创新农村金融体制的要求，应当沿着既定的设计思路坚持抓好农业融资担保平台的建设。按照市政府意见，“十三五”期间，市农业担保公司注册资本金要达到3亿元规模，到2017年，农业融资担保资金每年要达到3000万元的规模。为此，“十三五”期间，每年仍将安排一定的财政资金用于市农担公司增加注册资本金。同时，每年设立农业融资担保风险补偿金，用于代偿担保损失。

（四）坚持市场化引导，大力创新财政支农方式途径。要以产权市场体系建设为契机，积极创新和改进财政支农工作方式和服务模式，引导形成聚焦发展农业适度规模经营、培育新型农业经营主体、促进金融下乡支农的良好氛围。要强化产权交易市场综合服务功能，健全完善土地流转风险保障金制度，在向土地经营权流入方征收一定押金基础上，研究探索市县财政给予一定比例补助的方式和途径，共同形成土地流转风险保障金资金池，确保流转土地的农民利益不受损害。要加快研究市担保公司发挥作用的政策措施，协调财政政策建立健全政策性担保运行机制。同时，支持农业产业发展的财政存量和增量资金将根据产业发展状况调整用途，进一步减少事前补助、直接奖励的比例，进而转向对通过市农担公司担保获得贷款的新型农业经营主体进行贴息支持。

（作者单位：山东省济南市财政局农业处）

责任编辑：欣文