福建省“造福工程”搬迁扶贫情况调查

孔令军

摘要：消除贫困是全面建成小康社会的基石与目标，事关人民福祉。多年来，福建省以“造福工程”为抓手，扎实推进整村搬迁扶贫工作，“造福工程”已成为全省扶贫开发工作的标杆和“消除绝对贫困”的有效途径。本文对三明、漳州、龙岩、南平和宁德等地的有关部门和40多个“造福工程”集中安置点开展调查，总结“造福工程”搬迁扶贫工作的主要做法与成效，剖析存在的主要问题，提出有针对性的对策建议。

关键词：造福工程；搬迁扶贫；扶持力度

消除贫困是全面建成小康社会的主要基石与目标，事关人民福祉。多年来，福建省以“造福工程”为抓手，扎实推进整村搬迁扶贫工作，“造福工程”已成为全省扶贫开发工作的标杆，积极探索“消除绝对贫困”的有效途径。

一、福建省“造福工程”的主要做法

（一）加大政策扶持力度

1.提高搬迁扶贫补助标准。2011年8月，福建省出台《关于加快推进十二五时期造福工程的指导意见》（闽委〔2011〕47号），明确了“造福工程”实施范围，将省级财政补助标准由原来的2500元/人提高到3000元/人。2016年5月，又出台《关于明确相关政策加快推进造福工程扶贫搬迁工作的通知》（闽政办〔2016〕70号），进一步明确工作任务，将省定扶贫标准贫困搬迁人口补助标准从3000元/人提高到10000元/人。并适当调整集中安置区补助政策，对百户以上安置区，在补助150万元的基础上，每增加10户增加补助10万元，每增加100户增加补助150万元；对50户以上安置区，在补助50万元的基础上，每增加10户增加补助10万元。同时，降低安置区建设门槛，对20—49户的安置區，以20户补助20万元为基础，每增加10户增加补助10万元。

2. 加大金融扶持力度。2016年，首次将扶贫小额贷款作为为民办实事项目，为现有千户以上贫困人口的60个县（市、区）全面建立扶贫小额信贷风险担保金，为扶贫对象发展生产提供5万元以下、3年以内的无抵押担保贷款，每年安排1亿元贴息资金。注资8.3亿元，成立省扶贫开发投资有限公司，承担异地扶贫搬迁等扶贫开发任务。利用国家下达的中央预算内投资补助、地方债和专项建设基金，相关金融机构提供的长期低息贷款以及财政贴息贷款等支持政策，为贫困户提供搬迁建房投融资支持。

（二）建立完善多元化资金投入机制

针对“造福工程”建设周期长、内容多、投资规模大的特点，福建省建立“以财政补助为导向、群众投入为主体、有关部门资金整合、社会力量大力支持”的多元化资金投入机制。在逐步提高省级补助资金标准的基础上，协调市、县两级财政和乡村集体加大对造福工程的资金投入，并通过群众自筹、外出乡亲集资、社会捐赠等方式，调动社会各界参与“造福工程”的积极性。2014年，全省“造福工程”危房改造共投入资金78.9亿元；2015年和2016年，分别安排省级补助资金8.08亿元和7.4亿元，用于完成各自年份全省20万人和15万人的搬迁任务。

在此基础上，福建省不断完善精准扶贫资金筹集机制。一是积极筹措财政扶贫资金。2016—2020年，省级财政每年将按全省上年地方一般公共预算收入的2‰筹集资金，专项用于精准扶贫。二是设立产业扶贫发展资金。省级财政每年安排3亿元产业发展资金，重点支持贫困户发展二、三产业和特色优势种养业，确保每个贫困户有1个以上增收脱贫项目。三是加大对基础设施建设的资金扶持力度。每年从省级财政、发改委、交通等部门筹措1亿元，集中扶持100个百户以上“造福工程”集中安置点的基础设施建设。

（三）科学规划，不断创新搬迁机制

福建省有关部门注重因地制宜，既把握工作要求，又尊重群众意愿，根据搬迁村民的经济水平和生活出路合理安排，科学规划，不断完善搬迁扶贫机制。

在搬迁上注重“两大转变”。一方面，搬迁方式由零星搬迁转变为整村搬迁。搬迁规模由最初的几户人发展到现在几十户甚至上百户同时搬迁；另一方面，搬迁观念从最初的改善生存条件转变为改变生活生产条件。通过实施整村搬迁，全省“造福工程”搬迁村民大多搬迁至中心村、集镇和工业园区周边，生活条件得到有效改善。搬迁村民通过经商、在周边企业或外出务工等方式，加快融入现代社会，改变了原有的以农业为主的生产方式。

在安置上力求“两大突破”。一方面，安置方式由原来的分散安置转变为以集中安置为主，在搬迁安置中突出规模化、集中化。截至2015年底，全省共建成各类集中安置点3000多个，其中百户以上规模的集中安置点410个；另一方面，安置地点力求“靠城（镇）近园”。尽可能将搬迁群众集中安置在中心村、集镇所在地、工业园区周边，做到一次规划、分步实施、逐步到位。在对安置点进行选址时，注重对所选地块进行严格的地质灾害评估，确保搬迁后不发生二次灾害。

（四）注重引导，提升搬迁村民自我发展能力

福建省坚持改善生产生活条件与发展经济并重，坚持将“造福工程”与小城镇建设、新农村建设等有机结合，不断提高搬迁村民的自我发展能力，力求“搬得下、稳得住、能致富”。

加强技术培训，提升专业技能。各地积极实施劳动力免费培训工程，组织适龄劳动力参加“阳光工程”、“贫困劳动力职业技能培训”等实用技术培训。

积极探索“村企联建”模式。组织协调搬迁安置所在地与周边企业结盟，既解决企业用工困难，又变农民为产业工人，解决搬迁村民就业困难。2015年底，长汀县有62个搬迁村与长诚鞋业、安踏等36家企业结成对子，解决了1600多人就业问题；长汀县大同镇天郊村126户520多人整村搬迁至造福新村，通过实施“村企联盟”，该村已有91人在附近的腾飞开发区就业，除无劳动力户外，户均1人实现就近就业，实现了结盟双方“互动双赢”发展。

二、福建省“造福工程”取得的主要成效

（一）农民生活条件显著改善

通过实施“造福工程”搬迁扶贫，长期居住在交通不便、公共服务难以覆盖的偏远自然村村民整村搬迁至中心村、集镇和工业园区周边，解决了路、电、水、通信和广播电视信号等“五通”问题，农民生活条件明显改善。1994—2015年，全省累计搬迁7000多个自然村共计142万人，建成各类安置点3000多个，其中百户以上集中安置点410个。全省99%以上的新建“造福工程”安置点附近有小学，85%的安置点有村卫生所。如武平县东留乡泥洋村，将居住分散的21个自然村800多名村民集中安置在泥洋造福工程新村，方便了村民出行；诏安县溪林自然村搬迁前，村中小孩需步行到10公里以外的村中心小学就读，搬迁后上学仅需步行百米。

（二）脱贫致富步伐明显加快

通过“造福工程”搬迁的村民，就业渠道不断拓宽，脱贫致富步伐明显加快。据福建省扶贫办调查，搬迁后农民人均收入年均增长15%以上。据对浦城县水北街镇水尾村调查，搬迁农户通过发展烤烟、毛竹、锥栗等特色农业，2015年农民人均收入1.2万元，比2010年搬迁前增长一倍。

（三）农村生态环境有所改善

通过“造福工程”搬迁的原村庄，减少了对居住地的林木砍伐、垃圾排放，大大缓解了当地生态的压力，生态环境有所改善。如泰宁县，将位于金湖核心景区的梅口村40户203名村民列为造福工程搬迁对象，有效保护了金湖水质；长汀县正平村、黄麻畲村和七古村地处偏远山区，且位于城区15万人饮用水的水源区域，3个行政村整村搬迁至同乐小区后，对旧村实施土地复垦，城区饮用水的水源地生态环境明显改善。

（四）城镇化进程不断加快

各地“造福工程”安置地点力求“靠城（镇）近园”，即坚持向中心村、集镇、工业园区周边集聚，共享相对完善的公共设施和服务体系，城镇化进程不断加快。“十二五”时期，南平市将“造福工程”与小城镇建设相结合，共有74个省级“造福工程”集中安置点安排在中心村、集镇、工业园区周边；顺昌县郑坊乡通过在工业园区周边兴建造福工程新村，乡所在地人口计划由0.3万人增至0.8万人。

三、福建省“造福工程”面临的主要困难

（一）非贫困户补助标准偏低，部分应搬村民搬迁困难

据调查，福建省现行的非贫困户搬迁补助标准偏低，仅为每人3000元，加上市县配套补助资金，每个非贫困搬迁户可享受的搬迁补助资金平均不超过3万元。当前，农民建房的各项成本较高，部分应搬村民无法缴清建房款，甚至需要由当地村干部自筹资金先行垫付，难以依靠自身经济实力顺利实现搬迁。如云霄县圆锋村集中安置小区规划建设3层，其中“造福工程”补助建设第一层，居民自建二、三层，平均每层建成入住约需10万元。规划阶段全村约有10%的搬迁户无力缴纳建设第一层的房款，约有三分之一的搬迁户仅能建成一层居住。

（二）集中安置建设用地落实难，规划不够合理

受土地分户经营、耕地保护等政策影响，“造福工程”集中安置选址受限，加上建设用地审批涉及多个部门，集中安置建设用地落实难。如古田县地处山区，加上菌菇类大棚等传统农业生产占用大量土地，可供选择安置50户以上的地块极少，集中安置点用地解决难度大。

（三）基础设施建设滞后，后续配套措施有待加强

一是集中安置点基础设施建设有待完善。如柘荣县楮坪乡茶湾村、黄柏乡南山村、东源乡蘭中村等集中安置点，截至2016年6月均入住3年以上，尚未完成小区公共厕所和绿化建设；长汀县大同镇同乐小区现有异地搬迁户450户，入住已超过3年，目前仅完成小区道路硬化，小区绿化尚未开展。二是就业帮扶力度有待加强。目前“造福工程”的工作重心主要集中在搬迁方面，政府对通过产业扶持、劳动力转移培训等方式帮助搬迁户增收致富的扶持力度还有待加强。如顺昌县郑坊乡兴楠社区现有400多户搬迁户，目前尚未对该社区搬迁村民开展就业扶持和相关技术培训。三是集中安置点定位不明确。目前集中安置点既非行政村，也非农村社区，许多村级道路、文化和医疗卫生设施建设等优惠政策无法享受，集中安置点的工作经费保障难。如顺昌县大干镇和郑坊乡给每个安置点的每年工作经费1万元，仅为建制村（居）委会工作经费的20%，管理人员的工资仅为当地村（居）委会管理人员平均工资的70%左右。四是集中安置点管理难。如南平延平区西芹镇新亭社区规划安置3241户，涉及全镇20个村的扶贫搬迁户，村民文化程度不高，生活习惯难以改变，物业费收取困难，公共设施维护难，社区管理难度较大。

（四）土地复垦率有待提高

据调查，目前有近1/3左右的搬迁村民异地搬迁后，旧宅基地未拆除；在已拆除的旧宅基地中，有1/3左右尚未按照有关标准实施复垦。究其原因，一是部分旧宅基地无法列入土地复垦项目。二是当前搬迁村民从土地增减挂钩指标转让收益中直接分成比例较低，在一定程度上影响了其复垦积极性。三是土地复垦要经主管部门招投标，由中标工程队实施，由于部分地方中标工程队力量有限，影响了复垦进度。

四、进一步做好“造福工程”搬迁扶贫的几点建议

（一）加大搬迁用地的支持力度。应将搬迁安置点用地指标纳入当年用地计划，确保“造福工程”搬迁用地落到实处。应开通用地审批“绿色通道”，实行优先审批，破解安置点建设用地审批难问题。要探索搬迁集中安置新渠道，允许以“团购”形式购买城镇周边商品房，既破解用地难题，又实现房地产“去库存”。

（二）加大搬迁资金的扶持力度。要继续适度提高非贫困户搬迁扶贫资金补贴标准。要加大对集中安置小区基础设施建设的投入力度，完善道路建设、小区绿化、环卫设施等公共设施，改善农民的生活环境。要落实社区管理经费，将规模较大的集中安置点视为建制村或农村社区，给予管理机构和工作人员经费保障。

（三）加强搬迁户的后续帮扶。要加大对当地扶贫龙头企业的扶持力度，发挥其对贫困户的辐射带动作用。通过发放扶贫贴息贷款和落实税费减免优惠政策等形式，支持搬迁户发展二、三产业。要开展技术培训、择业指导和就业服务，优先安排搬迁户参加“阳光工程”等各类培训，鼓励和支持搬迁户外出务工，增加收入，确保搬迁户“搬得出、稳得住、能致富。”

（四）加快搬迁村庄原有土地复垦进度。要进一步完善土地增减挂钩受益分配政策，适当提高搬迁村民在土地增减挂钩指标转让收益中的分成比例，提高其参与复垦积极性。要加快旧宅基地复垦招投标进度，确保复垦工作按时完成。

参考文献

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（作者单位：国家统计局福建调查总队）

责任编辑：欣文