简化行政执法程序的探讨

2017-04-25郭渐强龚瑜

安徽理工大学学报·社会科学版 2017年1期

郭渐强　龚瑜

摘要：行政执法程序的简化是优化我国行政执法程序的应有之义。繁琐的行政执法程序严重影响了行政效率的提高，加大了行政成本的投入。繁琐的行政执法程序重点体现在行政执法进程时间长、行政执法流程多、行政执法手续多、行政执法涉及部门多等。要提高对简化行政执法程序的思想认识，通过采取设计简化的行政行政執法、适度提升削减执法流程的强度、在实际层面削减行政执法流程、组建完善的行政执法于刑事司法相联合的体制、创造简化行政执法程序的体制环境、提供简化行政执法程序的技术支持、完善行政执法程序法律制度、加强对行政执法程序的监督等措施，提高我国行政执法能效。

关键词：行政执法；执法程序；程序简化

中图分类号：DF3

文献标识码：A文章编号：

16721101（2017）01004706

Abstract：The simplification of the procedure of the administrative law enforcement is what should be involved to optimize it. The cumbersome administrative law enforcement has seriously affected the administrative efficiency， and increased administrative costs， which is mainly embodied in the long process， the numerous formalities， the various relevant departments， and so on. The awareness of the importance of the simplification of the procedure of the administrative law enforcement should be promoted， by taking the simplified administrative law enforcement， and diminishing properly the enforcement procedures， to integrate a sound administrative law enforcement with the criminal justice system， create the institutional environment and provide technical support for a simplified procedure， improve the legal system and strengthen the supervision of the procedure of administrative law enforcement， and to improve the effectiveness of Chinas administrative law enforcement.

Key words：Administrative procedures；Procedures of law enforcement；The simplification of procedures

行政执法是指行政机构依照相关的法律规范性文件，对公民、法人或其他组织进行的行政许可、行政处罚、行政强制等行政行为的总称。在维护国家秩序，保障国家利益和公民利益，促进社会经济发展等方面，行政执法表现出了关键功效，但是行政执法预期的达成和行政执法程序有密切联系。行政执法程序本身所暴露出来的一系列问题严重影响了行政执法效能的发挥，行政执法程序繁琐就是其中较突出的问题。本文就简化行政执法程序进行专门的探讨。

一、简化行政执法程序的含义和作用

行政执法程序是规定实施行政执法活动的方法、步骤和过程，它具有以下几个特点：1.法定性。行政执法程序是政府及其组成部门依照立法流程拟制的活动准则。在常规环境下，行政执法程序是行政执法的重要组成部分。行政执法如若违背了相应的流程要求，会造成执法活动无效或者在一定比例内无效，需经补正后才有效的法律后果；2.常规性。行政执法程序为法律基准的关键构成单元，是国家意志的体现，具备常规性的约束力。行政执法者在执法过程中须严格依照流程的要求，不合法的行政活动得不到法律的维护；3.协助性。流程的开展需要有实体。假如缺失实体部分，流程的要求就丧失相应的效力。行政执法程序为高效运作行政执法行为的措施、流程以及进程，是依照运作行政执法行为的实体标准产生功效的。实体为基础，流程为表象，两者相互协助运作。行政执法程序可以保障实体法的贯彻实施，促进行政执法行为的合法性，保护行政相对人的合法权益，加强实体公正，并提高工作效率。

行政程序的简化是从工业管理中的事务缩减成长出来的。事务缩减是指利用流程的变动以及事务措施的完善，用更少的程序获得事务成效提升的途径。必须注意的是，行政程序的简化不是纯粹的量的减少，而是在降低量的同时注重对质有所提高。相比较事务缩减措施来讲，行政流程缩减可分为措施探讨和事务度量两个层面来解读，措施探讨注重事务量如何降低，事务度量注重无用时长的探讨以及降低，同时将措施探讨所确定的事务量作为前提，来组建相应行政事务所需的规范性时长[1]。近年来，我国地方政府所推行的“一站式、一门式、一卡式办公”模式就充分体现了行政程序简化的要求和意义。行政执法程序的简化是行政程序简化的重要组成部分，2008年湖南省人民政府颁布的《湖南省行政程序规定》对行政执法程序的简化作了明确要求：依照法律法规，对事实简单并现场可以查实，影响较小的事件，行政机关按照法律法规可以适用简易程序的，可以当场作出行政执法决定[2]。简化行政执法程序不仅是对行政程序的完善，更体现了它多方面的价值和意义。

第一、简化行政执法程序有利于全面深化行政执法体制改革。党的十八大召开以来，中共中央稳步推进中国特色社会主义建设，提出了全面建成小康社会的战略目标，全面深化体制改革与坚持推行依法治国，从严治党的战略布局。同时将“深化行政执法体制改革”作为依法治国的一项重要任务，提出了目标要求，作出了具体部署[3]。現阶段，国内行政执法机制有很多不足，由于机制的因素，致使行政执法过程过于繁琐，降低了行政执法的效率，同时执法程序的多而杂又将行政执法机制的不足加固。缩减行政执法流程是完善行政执法的必然趋势，亦为行政执法机制革新的内在需要。

第二、简化行政执法程序有利于建设人民满意的服务型政府。全心全意为人民服务，是我国政府的核心理念，逐渐提高人民的生活水准，为当局政府的职责。近年来，政府机构在提升行政服务质量方面耗费了很多精力，但效果并不明显，基础服务不强的难题仍然很严重。目前行政执法存在的时限长、环节多、手续多等问题是公民赋予执法部门的标签，简化行政执法程序，才能提高政府的服务质量，缩短服务流程，节省当事人时间，进而提升公众满意度。

第三、简化行政执法有利于降低行政成本。行政成本问题受到各国政府的普遍关注，越来越多的国家和地区正积极研究该课题并采取一系列有效措施来降低行政成本。行政执法程序的繁琐增加了行政成本，行政执法成本高，不仅造成了资源的浪费，加大了国家财政负担，也影响了行政执法的效率和政府公信力。党的十八大以来，习近平总书记和李克强总理在控制行政执法成本的问题上均表示了密切关注，其目标是要建立高效、廉洁政府。为达成这一目标，必须加快行政体制改革，这需要从根本上强化降低行政执法成本意识，尽可能地将行政执法程序简化，改进我国行政执法现状，提高行政效率和行政效益。这对我国建设高效政府、节约型政府均具有重要的现实意义。

二、行政执法程序繁琐的现状及其危害

（一）行政执法时限长

在行政执法过程中，存在着时限过长的普遍现象，完成一个行政执法周期常常需要几个月，甚至一年多的时间。2011年4月，南方B市食品药品监督管理局接外省Z医药公司的举报函，称近期该公司发现该市个别药店销售批号为201001***和20100***，规格为250g/盒的药品，涉嫌假冒该公司医药产品，B市食品药品监督管理局随即组织开展了查处工作。2011年4月15日，B市食品药品监督管理局进行检查时，发现该市X大药房库存的50盒标示批准文号为国药准字***、生产单位为外省Z医药公司、包装为铝箔包装 250克/盒、批号为201001***的保健产品涉嫌为假药。该市食品药品监管局负责人随即批准立案，对X大药房涉嫌销售假药行为进行调查。直到2011年7月21日，B市食品药品监督管理局政策法规科对该案的经过、缘由、凭证，还有运作流程、处理建议开展了初审，并通过了相应的处罚建议，同意给予行政处罚。2011年7月30日，B市食品药品监督管理局向该大药房送递了《行政处罚事先告知书》，告知该单位进行行政判罚的经过、缘由凭证，同时告知该单位拥有陈述以及辩诉的权利，该药房放弃了陈述申辩权。在上述药品案例过程中，我们不难发现从行政执法的开始调查阶段到最后的处罚阶段，历时达到3个月的时间，可见，行政执法程序时间长是较为突出的一个问题[4]。

（二）行政执法手续多

目前，我国行政执法的业务流程较多，往往在调查、处理某一起行政处罚案件时，常常要经历十分繁杂的业务流程，每项流程都有很多业务环节。汪帮泰系六安市霍邱县村的村民， 2013年12月6日花费一万八千元在合肥市三里街新汽配城的“神马汽配中心”购买了一台一汽柴油机厂生产的发动机，回家后发现该发动机无出厂凭证、质量合格证和三包凭证，与店主声称的不符且运转异常，运行时不仅有杂音且抖动严重。9日中午，汪帮泰来到合肥要求退货。历经协商，老板退还了汪先生两千元，汪先生也就没在要求退货。但是并未料到，一个星期之后，这个发动机在送货时整个曲轴出现断裂，修理厂告诉他只能进行大修，汪先生再次到神马汽配中心要退货，然而这个配送中心却告诉他，已经退还给自己两千元，已经跟配送中心没有关系了。协商无果后，汪先生至合肥工商单位进行投诉，第一次去的时候，执法人员让自己回去填写申诉资料。那天下午，第二次去的时候，执法人员告诉他仅有申诉资料是不行的，还要购买发动机时的发票。之后，为整理工商单位规定的相应资料，汪先生在三日时间里在六安与合肥间折返了四个来回。十八号汪先生至六安取回发票，十九号再次赶至合肥，但是执法人员还是说不行，还要销售者到合肥来。这个案例中，典型说明了行政执法手续多而使当事人“跑断了腿”[5]的现象。

（三）行政执法环节多

行政执法过程中，常常存在的执法环节过多，办事难的问题。有的时候一件事要前往几十个部门、盖多达上百个的公章。对于各部门间分工不明或办事不讨好的情况，往往出现各部门之间互相推脱不办的情况，办事人员像“皮球”一样被踢来踢去，行政相对人对此叫苦不迭。

曹志伟在市城管委接访处前摆出一张“拆违皮球赛第三集”图样，苦等违建未拆，广州市政协摆摊问政现场，市政协委员曹志伟为市城管执法局送来了第三集《拆违皮球赛》漫画。这场“球赛”涉及国土、规划、建委和城管等9个部门，“虽等不到‘长发及腰，但我耐性也已被消磨得差不多了”，“这栋违章建筑拆了3年还拆不了，皮球还在踢。我送第二张皮球图时，就已经在走法院的程序了，现在这个环节还没走完，所以我送第三张皮球图。这样的办事效率是不是太不给力了？” 这些繁杂的手续不仅影响了行政执法的成效，削弱了行政执法的品质，也耗费了非常多的资源[6]。

（四）行政执法涉及部门多

在现有的行政执法情况来看，有的行政执法项目多部门都可以进行监管，但管理效果不佳，没有达到预期效果。比如网吧管理，国家工商行政管理局、文化部、公安部与信息产业部以上这四家均有管理权限，但常出现一起管或都不管的现象。在众多省市，商业噪声污染被纳进治理范畴，但是在治理过程中却陷进只能治标，却不能够彻底根治的尴尬境地，致使噪声污染得不到有效解决。在《银川市环境噪声污染防治条例》中可以看到，违反相关条例造成噪声污染的，环保部门有权对其进行处罚；而在《治安管理处罚条例》又有规定，因为噪声污染影响周边居民正常工作与休息的，公安部门同样有权对其进行处罚。从由以上的相应内容能够发现，相同的不合法行为，很多执法机构均有执法的权限。执法涉及部门多，执法各自为战会造成部门之间的权力冲突，单位间不容易进行协调的问题。

（五）行政执法和刑事司法衔接程序繁琐

行政执法和刑事司法流程在对接方面也有很多不足。例如证监会开展行政执法调查一个月后，发现有人涉嫌刑事犯罪，需要移送公安部门侦查。由于行政执法和刑事执法的调查程序各异，公安部门需要重新调查取证，一个月的时间等于浪费。由于行政执法程序本身设计方面的不科学不合理，给行政执法人员带来麻烦，增加行政执法成本，这是有违效率原则的，特别是在涉及领域广，法定义务范围广泛，行政相对人的利益容易受到侵害且容易和执法部门发生争执的领域，应尽快制定出操作便捷、有效且容易监督的执法程序。

据统计，在刑法规定的刑事犯罪的罪名中，直接涉及30多家行政执法部门的执法业务领域，在具体的行政执法活动中，大量的行政处罚案件涉及刑事犯罪问题。行政执法与刑事司法两个体系配合协调不畅，其最终造成的结果是受到刑事追究的犯罪案件与实际发生在行政执法领域的构成犯罪而应当追究刑事责任的案件之间存在巨大的差距，严重影响了行政执法效率。

三、行政执法程序繁琐的成因

（一）行政执法程序法律制度不完善

造成行政执法程序中存在的周期长、业务繁琐、流程多等现象，其本质原因就是我国目前尚无全国统一的行政执法程序法典，使行政执法程序法定化[7]。因此各地各部门在执法时有流程上的主观性以及繁杂性。

（二）行政执法体制存在弊端

行政执法机制是对行政执法的单位设定，行政执法的从属联系，执法范畴的区分，行政执法机构管控方式等层面的整体称呼。行政执法权在横向层面交叉相当多，部分机构对自己的责任不了解就是其中之一。国家的执法权下放至国家的所有机构里面，机构执法权力、责任交叉，部分单位对能够获利的事情相当积极，但对没有获益的事情就相当懈怠，乃至不管不问，造成职责不确切，执法流程繁杂，执法成效不高[8]。

（三）行政执法程序设计不科学不合理

行政执法程序的科学性、合理性、可行性需要以理性的程序设计为基础和前提。行政执法程序设计不科学不合理，必然导致执法程序问题。比如，在《行政处罚法》中规定了“不予行政处罚”的情形，并作为从轻或者减轻行政处罚的法定依据。而在处理某违规销售化妆品案件中，根据规定，对于经营违规化妆品的单位予以没收产品及违法所得，并处相应罚金，此案件违法事实成立，立案调查后，药监部门可以依法作出“不予行政处罚”的决，另外在惩处之前依照《行政处罚法》的规定运作了提前告诉的流程。这样做流程繁杂，没有实际运作性，也让当事者相当困惑：为什么下发了惩处判定书，却没有惩处事项；也就是已经下发告知书，但是告知的部分是不进行惩处的[9]。

（四）行政执法、刑事司法衔接机制不健全不科学

当前造成“两法衔接”不畅的主要原因在于：一是法律规范的不合理、不协调和不完善。《行政处罚法》要求行政执法单位需严格依照要求开展核查，明确构成违法之后才能够把案件交给司法单位。相关规定对于案件移送设置了“高门槛”、“高标准”，阻碍了行政执法和刑事司法的对接。另外，司法机构是处理刑事案件的相关单位，让行政执法单位来核查刑事案件，在主体职责上形成“错位”。二是信息沟通、共享的渠道尚未有效建立。仅有快速获得犯罪案件的相应资料，才可以对犯罪活动按照法律择取对应的办法，让案件最终进入处理流程。三是行政惩处和刑事惩处的基准存在差异。证据的搜集、保存以及变动间有不足。行政惩处是依据违法事实，当有违法行为发生时，就能够对相对人实施行政惩处。但是刑事惩处的相对人，在具有客观因素之后，还需具有主观因素。在当前，假如不处理证据法律效力和证明准则事项，很明显会阻碍行政事件进到司法流程[10]。

四、关于简化行政执法程序的建议

（一）提高简化行政执法程序的思想认识

要简化行政执法程序首先要从思想深处充分认识到简化程序的利处，要高度重视行政流程缩减能够获得的好处。缩减行政执法流程是提升事务成效的重要表现，最本质的是能够更好的服务广大人民群众，服务社会。因此，作为各级行政主管部门要组织广大干部职工认真学习依法治国、依法行政的精神和理念，从全局成长的层面，了解缩减行政执法流程的含义和预期，给缩减行政执法程序夯实认识基础[11]。

（二）设计简化的行政执法程序

行政执法程序的简化设计是指以提高行政执法效能、方便基层执法办案、及时高效地打击违法行为，化繁为简，省去多余的环节、减少多余的手续缩短执法的时限等为目的。比如，按照《行政处罚法》和《工商行政管理机关行政处罚程序规定》的有关规定，对在市场监管过程中遇到的大量事实清楚、处罚额度较小，但又不能适用简易程序的一般程序行政处罚案件，采取简化处罚程序中的相关环节和规范文书格式要求，对当事人作出从轻或减轻的一定处罚额度的罚款、没收违法所得和非法财物、警告的操作方式。

（三）适当增加简易执法程序

在行政执法过程中，违法案件按一般程序来处理，执法人员往往要制作大量法律文书，当事人对处理结果心存疑虑如要求行政复议、进行听证程序、甚至提起行政诉讼，花费的精力更是惊人，执法周期过长，对当事人的即时教育作用大大减弱。如果对所有的违法行为都按一般程序进行查处从客观上讲是做不到的。实践中，对事实清楚、证据确凿、但违法情节较轻的行为，使用简易程序处理，既可以即时教育当事人，警示周围群众，提高行政执法部门的权威。简易执法程序作为一般行政处罚程序的补充，也丰富了监管手段，增强了行政处罚的威慑力，降低了民众的僥幸心理，简易程序的合理适用是有其存在的必要性。

（四）建立健全“两法衔接”机制，建立网络信息平台

强化行政执法与刑事司法之间整体、快速以及高效的执法协作，深度体现双方间的联合功效。其一，组建完善的联合议会制度，两法对接事务联合议会系统是让行政执法单位和公安单位等相关单位一起参加，来分析两法对接过程中发生的所有难题，针对行政执法与刑事司法衔接过程中遇到的突出问题和矛盾进行交流和探讨。组建两法对接事务而按时举行议会的制度，有利于加强相互之间的工作联系与协调配合，促进执法资源的合理利用，提高执法效率。其二，组建以及健全案件资料分享平台。运用逐渐完善的网络科技，组建行政执法和司法对接过程中的互联网数据平台，达到行政执法和刑事司法单位间的网络联通，达到相应资源分享，达到数据的互联网流通，达到案件状况的互相深度沟通[12]。

（五）创造简化行政执法程序的体制环境

合理的宏观管控，国家的高效管理，体现了我国特殊市场机制长处的自身需要。这需要在实际层面变动政府职责，深度进行机制变动，革新行政管控形式。通过行政体制改革，解决多头管理、增加行政程序环节的问题。如长沙市利用市政府单位权力的削弱，推动了政府职责的优化配置，将“看得见的手”放进笼子，使“看不见的手”释放出新的发展活力，特别是通过商事记录机制的革新，变动“先证后照”成“先照后证”，前期审批从三百六十余个缩减至十九个；利用组建程序目录，深度完善审批程序，行政审批流程整体数目由一千四百多个降低至一千三百零一个，缩减9.8%；处理时间由法定的五千五百多个工作日降低至一千九百多个工作日，处理时间和法定时间相比降低了65.4%[13]。

（六）提供简化行政执法程序的技术支持

组建以及运作电子行政流程，利用电脑以及互联网等先进数据科技措施对行政流程开展完善升级，达到流程的在线开始、运作、进程管控以及结论共享的效果，例如网上审批、交纳罚金等相应信息。2005年六月份，上海浦东探讨研发了该地区行政执法和刑事司法互相对接数据分享平台，这是我国第一个行刑对接数据分享平台。这个平台是在当年六月份在该地区进行运用的，当年九月份上海市的相关单位归纳了相关经验，在其它地方以及区域开始普及。一年之后，上海所有区域全都组建了行政执法和刑事司法互相对接的数据分享平台，并进行了正常运转。2007年，时任最高人民检察院检察长的贾春旺致信吴仪副总理，建议在国务院的带领下，自下而上地参考上海等地方的措施，在我国整体组建网上对接以及数据分享制度。因此，组建以及运用电子行政流程为缩减行政流程，提高行政效率的一个高效措施。

（七）完善行政执法程序法律制度

行政执法流程的法制性，为缩减行政执法程序提供保障，也是巩固行政执法程序改革成果的有力举措。虽然我国已经出台了《行政处罚法》、《行政许可法》以及部分相应的法律法规，很大程度上规范了行政执法的程序和行政执法人员的行为，但统一的行政程序法仍然缺位，这样就造成了有些执法程序的不统一、不规范、不严肃的局面，使得执法不严、执法不公、执法非文明化等现象在社会仍普遍存在。因此，有必要健全法制，使行政执法程序真正纳入规范化、制度化、合理化轨道[14]。

（八）加强对行政执法程序的监督。

要使行政执法程序具有权威性、严肃性，避免程序形同虚设，就必须加强对行政执法程序的监督，让行政执法程序的办理时间和进度置于公众和媒体的监督下，加大对违背行政执法程序问责力度。

五、总结

在我国全面推进体制改革的新时期，正如习近平总书记所说，继续深化改革，难免触动一些人的“奶酪”，受到各种复杂关系的羁绊，不可能皆大欢喜，须有自我革命、壮士断腕的气魄，以坚定的决心冲破重重阻碍，敢于向积存已久的顽疾开刀，破除利益固化的藩篱。鉴于此，文章对我国行政执法程序繁琐的现状及其成因进行了归纳与分析，并就如何简化行政执法程序问题提出了若干建议。简化行政执法程序是优化我国行政执法程序的重要组成部分，同时也是提高我国行政执法效率的有效路径选择。

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