保障性安居工程应用PPP模式的适用性分析

徐宗丹(长春市双阳房地产管理服务中心，吉林长春 130060)

保障性安居工程应用PPP模式的适用性分析

徐宗丹
(长春市双阳房地产管理服务中心，吉林长春 130060)

在保障性住房供应和管理中引入高效、科学的PPP管理模式，是一项注重实效、公开择优、改革创新的服务措施。充分利用社会力量，建立与经济社会发展相适应、高效合理的保障性安居工程资源配置体系和管理体系，有利于提高公共服务水平和质量。

保障性安居工程；PPP模式适用性分析

1 PPP模式的概念

政府和社会资本合作(Public Private Partnership，PPP)模式源于英国的“公共私营合作”的融资机制，是指政府和私人组织为了顺利完成某个项目而形成的合作伙伴关系。在合作中，以特许权协议为基础，双方通过签署合同确定其权利和义务，共同承担责任和风险，最终实现合作方的利益[1]。PPP模式能够降低工程造成价，获得充足的社会资本支持，减小项目完工风险和资金风险[2]。在发达国家或发展中国家，PPP模式的应用越来越广泛。一般具有现金流、市场化程度较高、投资规模较大、需求长期稳定的项目适合采用PPP模式。在保障性安居工程中，用PPP模式可以引入民营资本参与。

1.1 中央支持公共服务领域深化PPP改革

为提升公共服务的质量和效率，增强经济持续增长动力，根据《关于在公共服务领域推广政府和社会资本合作模式指导意见的通知》，在中央财政给予支持的公共服务领域，可根据行业的特点和成熟度，探索开展两个“强制”试点[3]。采用PPP模式，围绕增加公共产品和公共服务供给，在能源、交通运输、市政工程、农业、环境保护、保障性安居工程、医疗卫生等公共服务领域深化PPP改革工作。2016年10月11日《财政部关于在公共服务领域深入推进政府和社会资本合作工作的通知》提出进一步加大PPP模式推广应用力度。运用PPP模式，吸引社会资本参与保障性安居工程建设，可缓解财政压力，提高建设质量和管理水平，分散和降低风险，不仅必要而且可行。

1.2 保障性安居工程适用PPP模式的现状

在保障性安居工程尤其是廉租房、公租房建设中引入PPP模式，可以帮助地方政府减轻财政负担、降低管理成本，同时吸引社会资本积极投资保障性安居工程建设和管理，使社会资本获得更高效的利用，达到政府公共目标和社会资本商业目标的有机结合，提高保障性安居工程建设的社会经济效益和服务水平。但是，国家立法不到位、地方法规没有配套导致地方政府或行政主管部门没有具体规则遵照执行，中央缺乏专门机构来负责PPP事务的推进。社会资本方有参与保障房建设的积极性，但国有开发公司则认为建设保障性安居工程利润不高，回报低，无法保证预期回报，远期利润不可期，参与的热情不高。因此，必须对其正确并积极引导、拉动社会资金的参与，促进保障房建设目标顺利完成[4]。

2 采用PPP模式的现实基础

长期以来，政府对公共事务的管理处于相对垄断的状态，随之而来的是居高不下的行政成本。这就要求政府由全能型向服务型转变，深化职能转变，创新社会治理方式。在当前我国社会高速变迁、一些城市房价不断攀升的情况下，部分民众需求也在不断变化，政府很难及时回应中低收入民众基本保障服务需求，社会组织则具有优势。为此，研究保障性住房的供应和管理采用PPP模式，促进保障性住房的合理布局、长效管理，有助于更好地提供服务，满足民众需求，节省成本，提高效率。

诚然，PPP模式在我国尚属于探索阶段，还存在一些突出问题，例如能够提供服务的社会组织尚未发育健全，政府在选择与之合作的社会组织时经常面临无社会组织可选的境况；社会组织只考虑经济效益最大化，而不愿意参加低利润、高投入、服务难度大的项目，甚至不能形成竞争关系，使PPP模式的效率难以彰显；有的社会组织专业化程度不够、自身管理水平不高，使社会组织实施服务的成本较高，服务的标准也难以满足民众的需求。从中央到地方，已经达成了采用PPP模式来助力解决保障民生问题的共识，并积极采取各项措施，增加购买服务项目，既包括已建成而仅就该存量服务需求向社会资本(力量)采购的情形，也包括为提供服务需要新建基础设施的情形。

党的十八届三中全会明确提出：“要正确处理政府和社会的关系，实施政社分开，凡属事务性管理服务，原则上都要引入竞争机制，通过合同、委托等方式向社会购买。”2013年9月26日，国务院办公厅印发了《关于政府向社会力量购买服务的指导意见》，其中明确指出“公共服务提供主体和提供方式逐步多样化，初步形成了政府主导、社会参与、公办民办并举的公共服务供给模式。”[5]但是，目前很多领域中的公共服务仍存在问题，如发展不均衡、规模不足、质量不高等，这亟需政府构建多层次、多方式的服务体系，使公共服务变得方便、高效、优质。

2015年8月26日，财政部印发了《关于做好城市棚户区改造相关工作的通知》(以下简称《通知》)，强调要尽快制定政府购买城市棚户区改造服务办法。政府购买城市棚户区改造服务的范围，严格限定在政府应当承担的城市棚户区改造征地拆迁服务以及安置住房筹集、公益性基础设施建设等方面，不包括城市棚户区改造项目中配套建设的商品房以及经营性基础设施。市县财政部门应当尽快制定政府购买城市棚户区改造服务办法，对政府购买城市棚户区改造服务的具体范围、购买主体、承接主体、购买方式、购买程序、购买服务资金来源、购买服务资金预算管理、绩效评价等作出规定。市县政府有关主管部门应当根据本地区政府购买城市棚户区改造服务办法，公开择优选择政府购买城市棚户区改造服务的承接主体，并与承接主体签订购买城市棚户区改造服务协议[6]。

表1 PPP模式建设保障性住房各方的权责关系分析

3 优化保障性住房供应模式

完善我国保障性住房供应建体系,从2007年开始,在商品房中配建保障性住房的模式在我国部分城市开始探索。这种模式有效地克服了集中建设模式存在的弊端，不仅能较好地解决制约保障房建设的土地与资金等难题,还促进了不同收入阶层的居住融合[7]。但由于配建政策不完善、后续运营管理薄弱，开发企业和社会组织并不积极。为此，可以引入政府向开发企业、社会组织购买社会服务的方式完成配建任务，建立新的供应体系。

4 确保保障性安居工程管理可持续

政府在不断改善民生、维护社会稳定等方面发挥了积极作用。为实现保障性住房小区管理的长期、滚动、可持续发展的要求，应当积极推行保障性住房小区特色社区化管理模式，同时购买居家养老服务、基本医疗服务、文化娱乐等配套服务。同时，针对保障性小区住户失业人员多、就业能力差的特点，为切实维护小区稳定、和谐、发展，不断改善居民生活，可在保障性住房小区内就近就地整合资源，拓宽低收入家庭就业渠道。政府要积极主导保障性物业的管理方向，加强住房社会保障效果。各地保障性住房物业管理模式和运行机制有所不同，确保保障性住房的保障效果和可持续发展是必须坚持的方向[8]。

采用PPP模式选聘物业服务企业，可以优先选择经营业绩佳、群众口碑好、能够承担社会责任的具有一级资质的物业服务企业，或通过招投标的方式产生的优秀企业，对保障性住房小区实施物业管理，形成优胜劣汰的竞争机制，从而有效地杜绝了物业服务企业在保障性住房小区管理中的短期行为。

5 保障性安居工程融资需要

保障性安居工程是政府针对城市低收入家庭和住房困难家庭出台的住房保障措施。利用政府融资平台虽然可以解决一部分资金，但增加政府债务，政府融资后劲不足，不能实现可持续运营。通过政府与社会组织合作，引入PPP模式势在必行。政府和社会资本合作是一种新型融资模式，旨在引导和利用社会资本参与政府投资的公共项目的开发、建设和运营。在保障性安居工程尤其是廉租房、公租房建设中引入PPP模式，可以帮助政府减轻财政负担、降低管理成本，使社会资本获得到更高效的利用，达到政府公共目标和社会资本商业目标的有机结合，提高保障性安居工程建设的社会经济效益和服务水平。

目前，由于保障房的数量和资金存在很大的缺口，PPP模式是解决融资问题的有效方法之一。在管理上，政府的财力和精力有限，PPP模式是较优的选择。政府将工作重点移向对保障房的整体监管，有助于地方政府进行保障房建设[9]。在PPP模式中，私营机构可以帮助政府解决资金瓶颈，私营机构拥有的科学的管理方法和先进的技术可以大幅度地降低技术和专业上的风险。

[1]周海斌.地方政府融资平台的风险和模式分析[J].经济师,2016(6):74-75.

[2]齐丰然.PPP模式在海外铁路产业及矿产资源综合开发中的应用[J].铁路采购与物流,2013(7):28-29.

[3]财政部关于在公共服务领域深入推进政府和社会资本合作工作的通知[EB/OL].(2015-05-09)[2016-08-01].http://www.mof.gov.cn/zhengwuxinxi/zhengcefabu/201505/t20150522_1237932.htm.

[4]张凤,刘敏.城市居民住房来源途径与优化研究[J].开发研究,2014(2):33-36.

[5]国务院办公厅关于政府向社会力量购买服务的指导意见[EB/OL].(2013-09-26)[2016-07-20].http://www.gov.cn/zwgk/2013-09/30/content_2498186.htm.

[6]采购速览[J].中国政府采购,2015(10):4-8.

[7]孟春,朱小丰.健全保障性住房建设运营管理机制的建议[J].发展研究，2012(9):7-10.

[8]张农科.政府保障性住房物业管理模式探讨[J].中国物业管理,2011(10):6-9.

[9]张涛涛,袁竞峰,郑晓丹,等.PPP模式建设保障房的国际经验与战略选择[J].建筑经济,2014(11):85-88.

2017-01-07

徐宗丹(1972- )，女，高级会计师，硕士，从事政府购买服务及PPP模式研究。

F299.23

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2095-7602(2017)04-0195-03