完善社区居家养老服务的思考与建议

陈洁+朱明珍

摘 要 2004年社区养老服务首次被列为上海市政府实事项目，社区各项服务设施和服务内容都得到了不断地扩大和充实。发展社区居家养老服务、走家庭养老与社会养老相结合、不断完善提升社区居家养老便捷服务是完善居家养老、推动社区居家养老良性发展及促进社会和谐的重要途径。

关键词 社区居家养老；人口老龄化；思考和建议

中图分类号：C915 文献标志码：A 文章编号：1006-1533（2017）06-0010-04

Thinking and advice on the perfection of the community service for the aged

CHEN Jie， ZHU Mingzhen

（Shanghai Mental Health Center， Affiliated to Shanghai JiaoTong University， Shanghai 201108， China）

ABSTRACT Since 2004， the community service for the aged was listed as a practical project of Shanghai Municipal Government for the first time， all the facilities and services in the community have been continuously extended and enriched. It is essential for the perfection of home-based care for the aged to develop the community service， to connect family supporting with social provision and to further improve the community convenient service for the aged and it is also an important way to promote social harmonious development.

KEY WORDS community service for the aged； aging of population； thinking and advice

1 中国老龄化现状

《中国老龄事业发展报告》[1]显示，2013年中国老年人口数量突破2亿大关，老龄化水平为14.8%。国际通行标准认为，一个地区60岁及以上老年人口占总人口比例达10.0%称为“老龄化社会”，由此可见，我国已进入老龄化社会。到21世纪中叶，我国60岁以上的老年人将达到4亿左右，每4人中就有1名老年人。在高龄化日益严峻的形势下，上海开展了深入调研，并参考国外养老服务经验，提出了适合我国国情、充分发挥原有养老方式优点的一种新型养老模式，即社区居家养老模式。

居家养老模式明确了老年人家庭照顾、社区居家养老服务与机构养老为一体的“9073”养老服务格局，即90.0%的老年人由家庭自我照顾，自主选择社会服务资源；7.0%的老年人得到社区居家养老服务；为3.0%的老年人提供机构养老服务[2]。

2 社区居家养老服务

2.1 国外居家养老模式

国外居家养老模式的概念由西方发达国家首先提出，但直至目前为止，学界对居家养老的定义并没有达成一致。居家养老不同于传统意义上的家庭養老，它以家庭养老为基础，提供了家庭养老中除经济保障以外的大部分其它服务，可提高服务质量和效率，增加老年人的福利水平。老年人仍在家中居住，由社区设有的专门机构来进行家庭护理服务，并按时或按次数收费。这种方式只需老年人支付不多的费用即可实现，它适用于喜欢居住家中、但无人照顾的老人，是一种社区照顾功能的实现[3]。

2.2 中国居家养老模式

我国高度重视社会养老服务，它依托政府和社会力量，以社区为单位，为居家老年人提供生活照料、家政服务、康复护理和精神慰藉等服务[4]。社区居家养老为老年人提供的各项服务不仅可以满足其日常需要，更能够帮助老年人安享晚年，并能及时有效的发现他们生活中存在的隐患，真正做到以人为本提供服务。

3 中国居家养老的现状及存在问题

我国社区居家养老目前还处于发展初级阶段，全国老龄委等十部委联合颁布的《关于全面推进居家养老服务工作的意见》[5]中明确要求所有社区把居家养老服务开展起来，努力实现服务网络的全覆盖。2000年上海市民政局在黄浦、静安、嘉定等6个区试行居家养老服务[6]，至2011年，民政部提出了以居家养老为基础、社区服务为依托、机构养老为支撑、资金保障与服务保障相匹配及基本服务与选择性服务相结合的服务体系。但我国社区居家养老服务目前还存在一些问题。

3.1 人力

老龄化大潮来临，养老专业人员匮乏，机构医、养、护人员紧缺，相关照护人员整体素质不高；志愿者队伍建设、慈善公益服务处在起步阶段，发展滞后；独身子女家庭规模小型化、出国移民、城市化进程等导致老人独居空巢的现象增多，同时工作压力、经济问题、地理差异等造成家庭照护功能进一步弱化。

3.2 物力

与养老服务相配套的法律法规不健全，居家养老、依法养老的相关政策宣传覆盖范围不广；已开展的社区居家养老服务主要集中在娱乐休闲、医疗保健等方面，对居家养老设施改善、法律援助、情感支持、老年照护等层面的服务较少[7]；服务对象覆盖面狭隘，仅集中在独居、残障、患疾、高龄等低收入者，老年人群体覆盖面有待提高；为老服务资源整合不够，新型居家养老服务点和网络服务系统有待建立和改善；社区居家养老配套设施和服务无统一标准，急需全面改善以方便和鼓励老年人进行居家养老。

3.3 财力

养老问题日趋严峻，仅靠政府投入已经不能满足老年人的养老需求，鼓励居家养老的经济支撑系统和机构缺乏[8]；社会福利、募捐、慈善公益等方式又缺少统一组织，致使资金投入不明朗，无正规途径可循；居家养老补贴资金分配也存在地区分配不均等问题，城市与城市及与农村间有显著差异；截至2014年年底，上海户籍老人已达414万，占户籍人口的28.8%，为我国养老压力最大的城市，并已连续12年被列入市政府实事项目；拥有多套住房的老人面临人、户分离的现况。

4 完善社区居家养老服务的思考与建议

4.1 健全我国居家养老服务的相关法律、法规

法律是保障居家养老服务顺利实现的重要手段， 2008年2月，十部委联合制定《关于全面推进居家养老服务工作的意见》[5]为居家养老服务创建了良好的外部环境和内部条件，一定程度上缓解了老龄化带来的社会危机。2016年5月经修订后的《中华人民共和国老年权益保障法》[9]对老年人明确了相关保障，也对家庭的赡养和抚养人制定了法律义务。新加坡的《赡养父母法令》[10]中规定，被控未抚养父母的子女如罪名成立，需罚款10 000新币或判处一年有期徒刑。我国需结合城乡居家养老服务一体化建设的实践经验，同时借鉴国外老龄化国家的法律条文，以法律的形式制定出涉及居家养老医疗服务、健康保健、福利设施等的内容，使居家养老服务工作的规范化、制度化得到有效实施。

4.2 提供支持社区居家养老的各方面保障

4.2.1 以政府为主，吸纳多资金来源

设立社区居家养老专项基金，把经费列入政府财政预算，确保社区居家养老的顺利发展。2016年5月起，上海全面实施了65周岁以上老人的老年综合津贴制度，制度规定政府投入养老补贴，确保每人都享有一定数额的补贴。类似这种养老津贴可作为设立社区居家养老的专项基金，确保社区居家养老服务的顺利发展。

4.2.2 建立护理保险制度

护理保险制度是一种新型的老年人社会保障制度，其目的是通过护理保险制度、依靠全社会的力量解决老年人的护理问题，并以保险形式确保稳定的财政来源。具体建立可依照德国、日本、美国等国家经验，并参照我国国情对保险制度进行修改和完善。

根据这一制度，40岁以上的公民将全部纳入护理保险的范畴，并缴纳一定的保险费用。当被保险人需要得到护理服务时，通过申请和认定将会获得护理保险制度所提供的各种护理服务，服务涵盖居家和设施两部分。护理服务的费用主要由护理保险支付，个人只承担其中一部分。

4.2.3 加大购房政策优惠幅度

对低收入家庭提供廉租房、经济适用房，并对购买房屋以照顾老人的户主给予一次性购房补贴或小区物业管理费用优惠。强化家庭作为安居养老保障的概念，向一些先进国家的做法学习。如新加坡给予家庭照顾者一次性公积金购房补贴；瑞典为方便子女照顾父母提供住宅房服务；深圳推出了与父母同住少缴税的政策；德国独居老人和单亲家庭可共同居住，老年人养老居所置于学校附近，大学生可以劳动交换房屋租金。

4.3 引导社区居家养老服务观念

社区居家养老服务不仅仅是老年人的问题，更是整个社会都应密切关注的民生问题。要使居家养老服务得以顺利发展，社区应鼓励发展居家养老相关服务，政府更应动员全社会加大社区居家养老的宣传，鼓励出台一系列居家养老的相关优惠政策。瑞典、日本、德国、新加坡、美国居家养老的最高比例可达90.0%[11]。社会化养老方式是社会发展的必然趋势，在宣扬社区居家养老的同时，鼓励子女与老年人一同生活也是较为人道的养老模式。

同时社会应支持发展社区养老产业、社区嵌入式养老机构、长者之家、社区食堂、日托机构、临时寄托、睦邻互助、上门医疗、休闲养生等等相关服务机构，并鼓励和保护投资者的各种养老产业发展。

4.4 社区居家养老服务人员的培养及待遇保障

4.4.1 建立居家养老管理机构

居家养老模式要想长久持续地发展，需要专业人员、专职人员、志愿者人群（介护、看护和引导）及慈善和公益人士的人力维护。

应在高等及大专院校开设社区居家养老服务管理专业，专业授课应包括居家老年心理学、居家老年设施安全性改造、上门为老服务的医疗护理常识等内容，致力于培养一支定向为社区老年服务的、具备新理念、实用知识、方法和技巧的专业服务队伍，促进我国社区养老服务事业健康有序地发展。

4.4.2 护理人员应持证上岗

社区居家养老服务的专职人员需进行职业资格认证后才能进行服务，确保社区养老服务的质量。同时招聘具备专业医护知识的社区工作者为老人提供专职服务，改善社区服务人员专业化水平较低的问题，促進社区工作成为一门专业化的、社会认可度较高的职业。

4.4.3 建立和稳定社区为老服务人员队伍

可采取3种方式建立和稳定社区为老服务人员队伍，如机构养护员和居家养老专员的衔接互用、医护人员多点执业及聘用退休的医护人员作为社区为老服务人员。社区应为服务人员提供住所、照护时数存档、工资提升标准等一系列服务，稳定服务队伍。

4.4.4 协调社区养老服务提供者、老年人和社区管理者

部分社区养老服务部门由社区组织建立，另外也有私营机构和社区组织管理的非营利机构和公益机构、因此社区组织与服务提供部门之间的交流、沟通显得尤为重要。

社区组织和服务提供者之间可通过以下方式进行交流，如共同制定服务计划、服务手册；共同商讨责任的分担方式；共同商讨服务提供者和接受者之间的大事件解决流程。二者之间也需签订合同，签约内容主要是为老人提供的服务内容、服务形式和服务保障，使服务具有可连续性和实践性。

4.5 宜居的社区环境和便捷服务

社区居家养老便捷服务设施的建设要在区或街道的领导下，实行统一管理、统一实施和监督。如社区中应急系统的管理和涉老服务费用的制订需根据各个社区的环境及不同年龄段、不同身体状况和不同经济状况的老年人的实际情况，因地制宜的设立不同的养老服务设施。

4.5.1 家庭内、外环境

建议充分考虑生活便利性及安全性，在老年人的住所安装烟雾报警、紧急求助挂铃和随身移动呼叫机等设备。社区需建设符合老年人需求的外环境配套设施和无障碍通道，小区道路需确保人车分离、区域平整安全，配备居家电梯、扶手、坡道、公共座椅、座厕、安全网络监控和应急求助呼叫装置。

4.5.2 养老生活服务设施

（1）功能齐全的便利店：比普通便利店更为便捷的多功能便利店，店内货架低矮、标识清晰，服务员能够提供全方位的生活服务，如缴纳公用事业费、购买食用品、果蔬类用品等，店内有简易就餐区，也可由店员进行电话订购和兼配送餐等服务。

店内的老年用品专柜提供助听器、假牙、手机、电子体温计、血压计、血糖仪、坐便器、按摩器、计步器、检尿计、多功能拐杖、代步车、轮椅、多功能床、室内移动吊车和其他便利性家居用品。同时设WiFi、干洗、烘干、快递收发、影印和传真等服务项目。

（2）日托等多形式的居家养老和照护服务：以街道为单位建立临时短托、日托中心、老人集体食堂、小区或新村老人公寓；也可改建适合老人居住的单元房，参照浦东张江的睦邻互助养老方式，或模拟大家庭居家养老组、小规模养老公寓，使无法去机构养老的孤寡、独居老人也能享受社区居家养老服务，并根据老人需求提供送餐、沐浴、理发、维修、洗涤等家政服务，服务范围更可覆盖陪聊、陪读、陪看病、陪夜、陪上街或旅游及其他相关人文关怀项目。

（3）健康保健和医养结合：社区应设立健康服务中心，提供免费体检、健康咨询、心理咨询、保健讲座和康复理疗等服务。就近的社区卫生服务中心提供代配代发非处方药、慢性病药物，家庭病床定期访视，上门基础医疗，康复理疗等服务项目，急性病、重病老年患者应有直接的绿色通道进行转诊。

（4）社区文化娱乐设施：设置茶、咖啡美食烘培房，蔬果绿种植基地，手工制作室，美容美发时装，戏曲舞蹈，户外拳、操，乒乓等兴趣学习班以丰富老年人精神生活，乐享晚年。

（5）法律援助和情感支持：常年有法律咨询、法律援助、老年维权中心、老年保障法、优惠政策公示、志愿服务和公益活动等。设亲情活动策划组，提供佳节团聚和老、幼、青交友活动，为社区居家养老提供家庭、法律和情感支持。

5 结语

“十八大”提出了积极应对老龄化，大力发展老龄事业和产业，进一步强调着重发展社会服务业。社区居家养老的实施途径需提供成熟和完善的配套服务，更需要政府、社区和老年人所在家庭的共同努力。为此，我们应不断加强和完善社区居家养老服务，为老年人提供各种优质便捷的人性化服务，这是解决老年人养老问题的关键途径。

参考文献

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