城镇化建设不能只要地不要人

杨淇钧　任宣羽

【摘要】 当前，我国的人口城镇化与土地城镇化之间存在较为明显的发展失衡，人口城镇化滞后于土地城镇化。这主要是受长期以来城乡二元土地制度、二元户籍制度和不彻底的分税制改革等因素的影响。要有序促进人口城镇化与土地城镇化协调发展，就要“对症下药”，加快推进户籍、土地、税制等相关制度改革，同时也要在此基础上挖掘更多释放人口城镇化空间的措施。

【关键词】 人口城镇化 土地城镇化 制度诱因 【中图分类号】D669 【文献标识码】A

现阶段，国家大力推进城镇化建设，通过城镇化来扩大内需，从而形成新的经济增长点。当前，传统城镇化已上升为新型城镇化，“以人为本”这一宗旨进一步贯穿整个城镇化建设的主线。十八大和十八届三中、四中、五中全会都明确了要推进人口城镇化；《国家新型城镇化规划（2014-2020年）》提出要有序推进人口市民化，提高城市可持续发展能力；2017年“两会”提出新型城镇化建设应做好的重要工作之一，就是加快农业转移人口市民化。

从我国城镇化建设的历程来看，明显存在土地城镇化过快，而人口城镇化推进乏力的问题，也就是说人口城镇化一直滞后于土地城镇化。若要加快推进人口城镇化，促进土地城镇化与人口城镇化不断均衡发展，就要明晰人口城镇化与土地城镇化为什么失衡，人口城镇化为什么落后于土地城镇化，这对于解决人口城镇化推进过程中存在的问题，突破人口城镇化瓶颈具有重要的现实意义。

只有“人口城镇化”与“土地城镇化”并行推进，才能真正实现城镇化

城镇化是现代化的必由之路，是我国最大的内需潜力和发展动能所在。我国的城镇化不是建设高楼大厦、商业广场，而是“以人的城镇化为核心，更加注重提高户籍人口城镇化率，更加注重城乡基本公共服务均等化，更加注重环境宜居和历史文脉传承，更加注重提升人民群众获得感和幸福感”。但是人口城镇化并不等同于城镇化，城镇化潜在的内涵是实现人口城镇化与土地城镇化的“双轨”制。

人口城镇化是指人口不断由农村向城镇转移，促使城镇人口规模增加，城市规模扩大，实现农村转移人口“市民化”的一种动态过程。人口城镇化是城镇化的本质与核心，是城镇化水平的一个核心表现，也是衡量城镇化的一个关键标准。从人口社会学角度来看，城镇化是人口向城镇集中的动态过程，主要包括两个模式：一是城镇数量的增加；二是城镇规模的扩大。可见，城镇化是农业人口向非农人口转化的过程，也就是传统的农村向现代城市发展转移的过程。人口城镇化要促进“推力”和“拉力”从而形成合力，推进人口城镇化建设。

城镇化的核心在于实现人口城镇化，即农业人口向非农人口转移，土地是农业生产的必要生产要素，与人口一样会发生转移。所谓土地城镇化就是指某一个区域内的土地条件由农村生产转移到城市生产的过程，是衡量城镇化水平高低的一个重要要素。随着城镇化的推进，土地必然会集聚于高度社会化的生产中心、流通中心、销售中心，服务于推进城镇的住房建设、商业建设等。

人口城镇化与土地城镇化是我国农村城镇化的“两驾马车”，人口城镇化是农村城镇化的内驱，土地城镇化是农村城镇化的表象，只有“人口城镇化”与“土地城镇化”并行推进，全面实现“双轨”制协调运行，才能真正实现农村城镇化。

影响我国人口城镇化与土地城镇化发展的制度因素

我国长期以来实行了城乡二元分割的土地制度和户籍制度，这是阻碍农村发展和农民市民化的重要制度因素，是我国人口城镇化落后于土地城镇化的重要原因。同时，我国财政税收制度的局限性也促使土地城镇化过快，而导致人口城镇化与土地城镇化的发展发生失衡。

首先，二元户籍制度放缓人口城镇化步伐，是导致人口城镇化滞后于土地城镇化的关键因素。二元户籍制度使得农村剩余劳动力在城市中处于劣势，不公平的社会待遇及经济待遇主要体现在农村劳动力社会保障、农民工工资待遇及子女上学等诸多方面，这些都阻碍了农村劳动力向城市转移。我国人口城镇化需要大量的人口流动，这些人口流动有助于健全我国农村社会保障体系，改善农民的居住条件、子女受教育条件。

从我国的现行情况来看，我国人口城镇化落后于土地城镇化的主要原因不是农村剩余劳动力向城市转移的行为，而是多数地方政府不愿意给流动人口办理城镇户籍。而愿意提供城镇户籍的部分地方政府，也是出于要留住高素质优秀人才的考虑。这是推进户籍制度改革，提高人口城镇化与土地城镇化协调度的主要原因之一。

其次，二元、非市场化的土地制度不利于激活农村土地增值潜力，难以释放农村农民发展的活力。从土地制度来看，我国现行的二元差异化土地制度是指城市土地归国家所有和农村土地归集体所有。为了提高我国农村城镇化水平，部分地方政府采取农地征收制度，提高农村地区土地城镇化水平。土地征收制度是赋予土地市场属性，促使政府与土地出让方都能获得较大的利差，有利于土地城镇化的扩张。同时，农民为了获得更多的流动资金，将农村土地使用权进行转移获得资金。這种方式有助于促进人口城镇化与土地城镇化实现协调推进。

但在现实生活中，政府征地与农民自愿进城是同时存在的，前一种方式导致土地城镇化高于人口城镇化，后一种方式则促使土地城镇化与人口城镇化同步发展。这两种方式的并行存在，一定程度上导致了我国人口城镇化要落后于土地城镇化。

再次，分税制改革诱使土地财政资本化，进一步导致人口城镇化偏离土地城镇化。在我国地方政府的财政收入中，土地出让金所占比重超过50%，这些年份额有所降低，但仍然较高。不彻底的分税制改革，引发了一些地方政府利用土地财政强势收取资金，导致土地快速扩张，进而加速了土地城镇化进程，使得人口城镇化越来越滞后于土地城镇化。

加快推进我国人口城镇化与土地城镇化协调运行的有效路径

全面推进新型城镇化建设，需牢固树立和坚决贯彻五大发展理念，紧紧抓住人的城镇化这个核心和提高质量这个关键，着力推动农业转移人口市民化。农村土地制度的不健全、户籍管制持续存在、分税制改革不彻底，都给土地城镇化和人口城镇化之间加上了隔板。因此，只有加快完善这些制度，才能有效促进人口城镇化。

全力推进户籍制度改革。我国应进一步探索有效的破解城乡二元户籍的制度，更大程度地放松户籍的管制，广泛建立起城乡统一的户口登记管理制度，并有效推进这种制度的落实，充分推动农民市民化。

纵深推进土地制度改革。我国中央和地方政府应继续做好人口城镇化建设的引路明灯，通过进一步完善城乡土地制度，加快推进农村土地征用制度的市场化，允许农村土地进入一级土地市场，从而为农民带来更多的土地收益。

加快改革税收制度。进一步完善税收体系，适当调整地方政府事权与财权分配，促进不彻底的税制改革在一定程度上“彻底化”。积极探索优化调整税制结构，完善地方城镇建设税种，缓解地方财政压力，弱化地方政府对土地财政的依赖性。

努力探索更多释放人口城镇化空间的措施。一方面，应通过倒逼和鼓励兼顾的原则，推动各地工业集中集聚发展，提高土地利用效率，为人口城镇化建设腾出更多空间。另一方面，应进一步引导市场化进程，通过农村地区深度改革，培育新型农业经营主体，培育壮大农村市场，完善农村配套设施体系，激发农村经济发展活力，为新型城镇化建设提供更加坚实的支撑。

（作者分别为攀枝花学院土木与建筑工程学院副教授；四川大学商学院博士后）

【注：本文系四川省社科联哲学社会科学基金项目“旅游业促进资源型城市产业升级与转型研究——以攀枝花为例”（项目编号：ZYZX-YB-1403）的阶段性研究成果】

【参考文献】

①范进、赵定涛：《土地城镇化与人口城镇化协调性测定及其影响因素》，《经济学家》，2012年第5期。

责编/温祖俊 刘芋艺 美编/于珊