TPP触礁，RCEP渐行渐近

张菲

RCEP，即区域全面经济伙伴关系（Regional Comprehensive Economic Partnership），是2011年由东盟十国首先发起，并邀请中国、日本、韩国、澳大利亚、新西兰、印度共同参加（“10+6”），旨在通过削减关税及非关税壁垒，建立16国统一市场的自由贸易协定。RCEP是亚太区域内规模最大、参与成员最多、成员构成最复杂的自贸协定谈判，因此RCEP谈判注定是一个复杂的过程。随着由美国主导的TPP搁浅，RCEP的走向和命运引起了世人的关注。

RCEP提出的国际背景

对抗2008年以来的国际金融危机，提高区域内经济增长的活力。2008国际金融危机以来，世界经济复苏脆弱，长期呈现低速增长，进口需求量萎缩，贸易保护主义和投资保护主义兴起，进而对东亚和东南亚各国经济的稳定增长带来不利影响。东盟首倡RCEP，试图理顺该区域混乱的“意大利面碗”效应的包容性和灵活性非常强的区域合作机制，其目的是整合10+6机制和本区域其他国家间FTA（Free Trade Agreement自由贸易协定）机制，以利于提升区域间的贸易投资水平，提高区域经济的融合度。

经济全球化和区域经济一体化的必然结果。经济全球化是不可阻挡的世界潮流，它为世界经济增长提供了强劲动力，促进了商品和资本的流动，促进了各国民众的交往和文化的交流。但是当下有些反全球化的思潮把国际金融危机、难民问题、跨国犯罪、网络安全、全球治理等全球性难题归结于经济全球化。一些发达国家错误地以为只有急流勇退才是制胜法宝，因此出现了英国退出欧盟和美国退出TPP等事件。区域经济一体化是两个或两个以上的国家或地区，通过相互协商制定经济贸易政策和措施，并缔结经济条约或协定，在经济上结合起来形成一个区域性经济贸易联合体的过程。当前全球范围内日益加深的市场化趋向改革，为区域经济一体化的发展奠定了体制基础。WTO多边贸易体制本身的局限性以及近年来多边贸易谈判所遭遇的挫折和困难，刺激了区域经济一体化的发展。东盟发起的RCEP是经济全球化受阻和区域经济一体化的必然结果。

RCEP的推进历程

2011年2月至2012年11月，RCEP首倡和谈判的正式启动。2011年2月，东盟在第18次东盟经济部长级会议上首次提出组建区域全面经济伙伴关系（RCEP）的概念和草案。2012年8月，“10+6”经贸部长发表联合声明，就启动RCEP谈判达成共识，并通过《RCEP谈判指导原则和目标》。《RCEP谈判指导原则和目标》的主要内容是：确保与WTO的一致性；对现有“10+1”FTA进行大幅度改进，兼顾谈判参与国不同的国情；确保贸易、投资便利化和参与国贸易投资关系的透明性；适当引入灵活性，对最不发达的国家给予特殊照顾；继续保持现有FTA的有效性；坚持开放性，引入与新参加国有关的条款；平行推进货物贸易、投资和其他领域的谈判，以期实现全面、均衡的谈判结果等。2012年11月在东亚峰会上，“10+6”成员的领导人共同发布《启动区域全面经濟伙伴关系协定谈判的联合声明》，标志着RCEP谈判的正式启动。

2013年5月至2015年8月，RCEP缓慢推进。2013年5月，RCEP第一轮谈判在文莱举行，就货物、服务和投资等议题展开磋商。2013年9月，第二轮谈判在澳大利亚布里斯班举行，重点讨论关税减让模式、章节结构及要素、关税和贸易数据交换、原产地规则、海关程序、服务部门开放等问题。2014年1月，第三轮谈判在马来西亚吉隆坡举行，重点是市场准入模式、协定章节框架和相关领域案文要素。2014年4月，第四轮谈判在中国广西南宁举行，在前三轮谈判基础上，东盟10国、中国、澳大利亚、印度、日本、韩国、新西兰等16方在本轮谈判中继续就RCEP涉及的一系列议题进行了密集磋商，在货物、服务、投资及协议框架等广泛的问题上取得了积极进展。2014年6月，第五轮谈判在新加坡举行，谈判涉及关税减让模式、贸易救济、原产地规则、海关程序与贸易便利化、标准、技术法规和合格评定程序、卫生与植物卫生措施等议题，同时就服务贸易谈判模式、投资模式文件和投资要素等交换了意见。2014年11月，第六轮谈判在日本东京举行，针对各方分歧最大的商品特许协商方针、服务和投资自由化等问题展开讨论。2015年2月，第七轮谈判在泰国曼谷举行，召开货品贸易、服务贸易、投资、经济技术合作、知识产权、竞争及法规和制度工作小组会议、电子商务专家会议等。2015年6月，第八轮谈判在日本京都举行，就原产地工作组就原产地规则及操作程序合并文本进行了逐条讨论。2015年8月，第九轮谈判在缅甸内比都举行，内容包括结束货物、服务和投资的市场准入模式谈判，在货物、服务和投资三个领域取得实质性进展。可以看出，RCEP谈判范围涵盖了货物贸易、服务贸易、投资、经济技术合作、知识产权、竞争政策、争端协议等议题。第一至九轮RCEP谈判平均每年进行三次，货物和服务贸易是谈判重点，但总体进展缓慢。

2015年10月至2017年3月，RCEP快速推进。2015年10月，第十轮谈判在韩国釜山举行，就货物贸易、服务贸易、投资等领域展开实质性磋商，并举行了竞争政策、知识产权、经济技术合作、电子商务、法律与机制工作组会议。2016年2月，第十一轮谈判在文莱举行，举行货物贸易、服务贸易、投资、原产地规则四个分组会议，重点推进货物、服务、投资三大领域的市场准入，并推进文本磋商。2016年4月，第十二轮谈判在澳大利亚珀斯举行，就货物、服务、投资、知识产权、经济技术合作、电子商务、法律条款等进行磋商。2016年6月，第十三轮谈判在新西兰奥克兰举行，继续就货物、服务、投资、知识产权、经济技术合作、竞争、电子商务、法律条款领域进行深入磋商。2016年8月，第十四轮谈判在越南胡志明市举行，就货物、服务、投资三大核心领域市场准入问题展开深入讨论，并继续推进知识产权、经济技术合作、竞争、电子商务、法律条款等领域案文磋商。2016年10月第十五轮谈判在中国天津举行，洽商经济技术合作章节。2016年12月，第十六轮谈判在印度尼西亚唐格朗举行，完成了中小企业章节的谈判，竞争政策章节的谈判取得重要进展。2017年2月27日至3月3日，第十七轮谈判在日本神户举行，磋商内容包括投资和电子商务的基本规则，以及关税减让、货物与服务贸易、原产地规则和知识产权等。

综上所述，从第十轮至第十七轮，RCEP谈判已在传统领域取得重要进展，完成了经济技术合作章节谈判和中小企业章节谈判。各方在关税减让模式、原产地规则、海关程序与贸易便利化等方面，达成了初步共识，均提交了货物贸易和服务贸易初始出价以及投资负面清单，电子商务等新议题也进展迅速，但在投资、知识产权及通信、金融等服务贸易方面仍存在分歧。

推进RCEP谈判的动力和障碍

东盟推进RCEP的动力主要是维持区域合作的主导地位和提高凝聚力。东盟首倡并持续推进RCEP的动力在于：巩固和发展东盟在区域合作中的主导作用，这关系到其国际地位的提升和在国际事务中发挥更大的作用；目前东盟内部还面临许多现实的挑战，但是通过RCEP可以进一步密切东盟经济关系和提升凝聚力，只要东盟各国深化政治互信和加强经贸往来，东盟就会持续稳定和发展；整合和优化东盟与中、日、韩等6国已签署的自由贸易协定，可以建成一个高质量的亚太自贸区。对东盟极为有利。

其他国家推进RCEP主要是为了寻求门槛过高的TPP之外的亚太经济合作机制。跨太平洋伙伴关系（Trans-PacificPartnership）即TPP，2002年由亚太经济合作组织成员国中的新西兰、新加坡、智利、文莱四国发起的亚太自由贸易区。2009年11月14日，美国正式提出扩大跨太平洋伙伴关系计划，并开始主导TPP谈判，随后澳大利亚、秘鲁、马来西亚、墨西哥、加拿大、日本加入。自美国2009年宣布加入并开始主导TPP谈判后，东盟意识到要维护自身在东亚的“轴心国”地位，必须要有所作为，因此提出加快东亚区域经济一体化整合的倡议，并得到东亚各国的积极响应。2015年10月，TPP的12个成员国宣布完成谈判。2016年2月4日，12个成员国在新西兰正式签署了TPP协议。TPP谈判的完成使亚太区域分为TPP的参加国和非参加国。非参加国一方面担心被边缘化，另一方面，TPP的高标准又阻碍他们的加入。因此，寻求除TPP外的合作机制，增强自身在亚太区域经济合作中的作用成为非参加国的迫切需要。

各方在关税和投资负面清单问题上未达成一致，成为RCEP谈判推进的最大难题。投资便利化和投资自由化是现代自贸区的特点，但是自贸区谈判中，最核心的议题是零关税。经典的自贸区应该是零关税，考虑到不同国家经济发展水平差距大，有些自贸区会有例外，对部分产品将继续征收关税。即便在2015年TPP呼声高峰时期，RCEP谈判也一直在缓慢持续的推进。阻碍RCEP进程的主要障碍是相关国家对农产品税率不松口以及投资负面清单的开放程度等敏感的关键问题。因此，除了相关国家进一步扩大开放，减少投资负面清单之外，RCEP部分谈判国之间必须围绕关税议题找到变通办法，使之在技术和实务上有可操作性。

RCEP各方利益诉求不同，地缘政治竞争的负面作用较为明显。区域主要国家的地缘政治竞争干扰了RCEP的推进。日本意在打乱RCEP谈判进程，抬高要价，拖延RCEP谈判的完成。澳大利亚和新西兰将RCEP作为其融入亚太、打开亚太市场的重要途径。日本首相安倍晋三在二十国集团（G20）首脑会议上强调“TPP构建的经济秩序将成为RCEP制定规则时的蓝本”，即RCEP协议应该与TPP协议保持一致，使其成为高标准的贸易协议。RCEP谈判中，中日韩三大经济体分量最大，但是考虑到近几年的中日关系恶化和因为部署“萨德”而严重倒退的中韩关系，RCEP未来谈判过程中，中日韩三国之间能取得什么样的进展很难判断。印度的立场和态度也深刻影响着RCEP谈判的进程和走向。参与RCEP谈判，对于巩固印度和东盟的战略关系至关重要，同时也有海洋安全、区域力量平衡等因素的考虑，但是印度参与RCEP存在明显障碍：一是印度的“反贸传统”，即印度受反殖民的历史影响，在贸易领域实行相对闭关锁国的保护性政策和国内产业优先的歧视性政策；二是在亚太区域价值链中存在感和融入度的低下，大大降低了RCEP对印度产业界的吸引力；三是已有FTA的“副作用”和“反作用”，在FTA数量不断增加的背景下，特别是印度与日韩等发达国家签订自贸协定后，与期盼的状况不同，印度的出口并未出现明显增长，反而是来自对象国的进口大幅攀升。

TPP搁浅后，RCEP各方的利益诉求更加分化。RCEP推进中各方力量交织在一起，因而结束谈判的时间表一再延迟。东盟对RCEP持积极推进态度，成立了RCEP工作组，致力于通过RCEP融入亚太和世界经济中。东盟希望通过RCEP将FTA框架下的货物、服务及投资贸易自由化扩展到中国、日本、韩国、澳大利亚、新西兰和印度。RCEP谈判推进难度较大，主要是因为各成员国间经济实力差距较大，老挝、柬埔寨等国家经济发展都相对滞后，协调各国利益成为难题之一。在美国退出TPP之后，RCEP作为全球为数不多仍在进行的大型自由贸易谈判，参与各方有加速完成谈判的愿望。但是各方的利益诉求更加分化。日本、澳大利亚等原TPP国家希望将TPP部分透明度标准及投资规定引入RCEP之中。這与中国的主张存在较大差距。中国对透明度高的贸易规则持谨慎态度。东盟国家中，泰国等新兴国家和柬埔寨等发展中国家之间存在较大经济差距，因此东盟也倾向于谋求制定适应发展差距的宽松协定。

RCEP谈判已经提出时间表，但是完成时间已经由2016年推迟至2017年。RCEP建成后，覆盖人口约35亿，占世界人口的一半，GDP总量约占世界30%，贸易总额约占世界30%。届时RCEP将成为WTO之外的最大自贸区。

推进RCEP中的中国角色

中国积极参与RCEP谈判，并且主张东盟发挥主导作用。建设亚太自贸区有两条主要路径，分别是RCEP与TPP。与美国主导下的门槛较高的TPP谈判相比，中国介于其自身发展阶段和国家利益的考量，更乐见东盟发起RCEP谈判早日完成。RCEP有利于提高亚太区域的经济一体化程度，有利于区域的稳定和繁荣。RCEP也符合中国主张的在地区合作中东盟发挥主导作用，符合中国周边外交的睦邻、安邻、富邻基本方针。自RCEP提出以来，中国对RCEP一直持积极响应并努力推动其发展的态度。早在2013年，中国国务院总理李克强在第八届东亚峰会时表示，中国愿与东盟一道推动RCEP谈判，深化本地区的经济融合。

中国有望凭借其经济和全球治理实力，在RCEP谈判完成中发挥核心作用。2016年，中国对世界经济增长的贡献率越过30%。中国已连续数年稳居世界第一大货物贸易国地位，成为120多个国家和地区的最大贸易伙伴。2016年G20杭州峰会上，中国提出的《G20全球投资指导原则》成为全球首个多边投资指导框架原则。中国作为世界上最大发展中国家和第二大经济体，已经成为改变全球经济南北失衡、推动经济全球化持续健康发展的重要力量。近年来，中国积极参与国际事务，成为多边贸易体制的重要成员，在国际货币基金组织的投票权排名提升至第三位。人民币被国际货币基金组织纳入特别提款权货币篮子。中国在国际经贸规则和全球经济治理中的影响力不断提升。

中国自2013年提出“一带一路”倡议以来，积极同沿线国家和地区共建自由贸易网络体系，已成功签署并实施了高标准、高质量、高水平的中韩自贸协定和中澳自贸协定，完成了中国—东盟自贸区升级，推动RCEP谈判取得实质性进展。就在本文完稿之时，传来中国政府决定接受主办国智利的邀请参加即将于3月中旬召开的TPP成员国对话会议。有评论认为，若是中国参与TPP，将有利于推动亚太自贸区（FTAAP）的建设，以及区域更全面立体的经济安排。无论如何，在接下来的在RCEP谈判过程中，中国将会继续发挥不可替代的核心作用。

（作者系商务部国际贸易经济合作研究院副主任）

责任编辑：黄 杰