农村留守儿童教育问题中政府承担责任的现状分析

杨洁

摘 要：我国政府职能转变过程中，加大了公共服务力度，对农村留守儿童的教育问题也逐步开始重视，虽然取得了成就但也暴露出很多问题。本文通过论述农村留守儿童受教育现状，分析了政府责任的缺失及其具体体现。

关键词：留守儿童；政府；现状

（一）当前农村留守儿童教育现状

1.农村留守儿童教育中问题的具体体现

（1）家庭教育的严重缺失

留守儿童的成因与父母角色的缺位有直接因果关系，留守儿童的家庭基本上是父母一方或双方外出务工，将子女留给亲属照料，有的甚至是自我监护，这样必然会造成家庭教育的缺失。受客观条件限制，被留守在农村的孩子很少与父母交流，对正处在人格形成时期的儿童极为不利，他们往往性格内向、孤僻、自卑。这就是缺乏父母关心和指导的后果。

（2）学校教育的主导作用缺位

学校教育是另一个影响儿童成长的重要机制。尤其对于留守儿童而言，家庭教育的缺失使得学校教育显得更为关键。然而城乡教育资源分配不均，农村经济发展落后，学校基础设施较差，师资力量薄弱，教育措施和教育机制失当。大多数农村学校仍采用应试教育模式，盲目追求升学率的同时忽略了在思想道德方面的教育，更加缺乏心理的指导，不利于学生全面发展。

（3）缺乏有效的社会教育扶持

由于农村落后的文化环境和经济状况，导致基层政府在农村留守儿童的管理上也存在漏洞，对留守儿童的关注度不高，缺乏有效的社会保障措施；户籍制度的束缚，使留守儿童难以跟随父母进城入学，不能接受更好的教育。

2.农村留守儿童教育中现有的政府行为

（1）召开农村留守儿童教育的研讨会。

最初在2005年5月23日，我国已经在政府层面上关注留守儿童，河南省召开的“中国农村留守儿童社会支援行动研讨会”揭开了这一序幕。随后各地政府在留守儿童教育工作中都作出明确的政策指导，积极开展广泛深入的调研，掌握详细的情况，作为政府职能转变的依据。

（2）基层政府大力建设了一些寄宿制学校。

教育行政部门在政府的支持下，提出整合资源、创办寄宿制学校的建议，推行集中办学的新思路，留守的适龄儿童可就近入学，由校务处开设专门的管理部门对学生的思想、日常生活和情感教育集中管理，并建立留守儿童的生活和学习档案。各地政府相继重视农村留守儿童问题，寄宿制学校在全国范围内逐步建立。

（3）政府开展丰富多彩的关爱留守儿童活动。

鼓励大学生到留守儿童学校进行实习考察、情感交流和心理沟通；政府相关工作人员定时到基层学校检查工作，为留守儿童捐助生活用品和学习用品。这不仅得益于政府的政策鼓励，也得益于政府财政的支持。此外，农村留守儿童教育中的资金使用状况也应受到政府的监管。

（二）留守儿童教育中政府责任缺失的具体表现

1.政府缺乏专门的教育经费保障机制

（1）现存义务教育财政体制的弊端

《关于基础教育改革与发展的决定》中做出义务教育以国务院为领导，实施地方政府负责，以县为主的政策体制的决定。具体措施有：中央和省级人民政府通过转移支付方式，加大对一些贫困地区教育的扶持力度，省级和市级政府则做好教育规划的协调工作，县级政府承接了农村义务教育的大部分责任，乡镇政府也要承担起农村义务教育办学的责任，筹集教育经费，改善教学设施等。虽然，《义务教育法》在2006年重新修改时强调了省级人民政府在義务教育中的职责，但仍没改变地方政府承担主要财政拨款的局面。而在中国的2000多个先行县中，仅有600个县的财政税收能过亿，另有1000多个县需得到额外的财政补贴才能勉强运作。可见，教育财政支持仍不能完全依赖县级政府，地方财政各方面还不成熟，行为和具体操作过程还不规范。

农村留守儿童自身的特殊性需要优于普通孩子的教育来弥补家庭教育的缺失，需要更高的教育质量来弥补，但受经费的束缚，他们无法享有公平的教育。所以一些农村的学校设施简陋，办学条件极差，有的教室甚至已成危房，人身安全都难以得到保证，又能通过什么来提高教学质量，所谓的寄宿制学校更是无法实现的空谈；另一方面，农村学校教师素质普遍偏低，师资力量严重匮乏，在文化落后的村庄，因为大多数有知识有文化的人都离开农村在外奋斗，所以农村里稍微识字的人就可以到农村的小学里临时授课，基础教育得不到改善，留守儿童接受不了正规的教育。所以，现存的义务教育财政体制成为了农村留守儿童接受教育的绊脚石。

（2）政府财政投入不足

提供公共产品是政府的职能，公共产品的提供依赖于政府财政收入水平的增加。农村留守儿童教育属于公共产品，国家财政理应对教育经费进行支持。我国财政性教育经费占GDP的比例呈现出持续性的低水平状态，且低于世界平均水平。温家宝在2010年的政府工作报告中指出，我国财政性教育经费预算支出比应是国内生产总值的4%。这说明政府已经初步完成4%这一数字比。

根据国务院发展研究中心的调查，在全国义务教育投入中，乡镇负担78%左右，县财政负担9%，省级负担约11%，而中央财政只负担2%左右。县乡两级负担的87%基本上都直接来自农民，也就是农村义务教育的费用基本上都是有农民直接承担的。自我国实行分税制开始，划分了中央和地方的税收来源，使得中央获得更大的财政来源；地方政府收入来源受限，却面临较大的财政压力，承担着较多的责任，地方政府财权与事权的矛盾凸现出来。另外，在政府教育财政投入有限的情况下，教育经费投入不均。高等教育经费比重较高，基础教育经费则不然。

在普通学校尚且如此的前提下，政府更加缺乏对农村留守儿童接受教育的财政支持，寄宿制学校、生活补助、特色课程等成为空谈。我国政府财政在基础教育方面的缺失，影响和制约了农村留守儿童教育问题的解决。

2.现存法律政策存在弊端

我国关于留守儿童教育的法律法规不健全，缺乏专门的法律政策。我国现存的涉及儿童权益的有《未成年人保护法》、《教育法》等，这些法规政策并没有针对留守儿童的特殊性做出详细规定，导致现实中的相关政府部门以此为理由推脱留守儿童的教育和保护责任。国务院办法的如“两为主”政策等，虽然强调了流入地政府的财政和教育责任，但政策没有给出具体实施措施，内容和标准不明确，政策的有效执行力低。

我国农村留守儿童是市场经济发展的产物，是由于不同区域间经济发展不平衡和城乡二元经济体制而产生的特殊群体。我国户籍制度的不合理和相关制度不符合市场经济发展的要求是产生这种问题的原因。《中华人民共和国户籍登记条例》的通过是我国城乡二元户籍制度的开始。大量农村人口向城市迁移，随之产生了一系列的农民教育、医疗、社会福利等限制。受户籍制度影响，农民工不能享受同等的社会福利政策，他们的子女进城入学得不到当地义务教育政策的惠及。户籍制度是义务教育的基础依据，留守儿童一旦离开户籍所在地，流入地政府不能把其归入财政的统筹拨款，他们也不能享有当地的教育资源和经费，只得出高额学费就读。由户籍政策衍生出来的社会保障制度等，也是造成农村留守儿童受教育难的原因。同时，由于没有配套的法律政策监管高额学费这一现象，造成相关机构坐视不理的态度。我国法律政策存在明显的社会滞后性和操作的执行性。现有法律法规，在留守儿童教育权利保护方面存在缺失现象，亟待进一步完善。

3.政府对教育政策及措施的执行力低

我国政府在执行政策过程中，由于认识的不到位，致使政策执行结果和预期目标大相径庭，执行力不尽人意。我国政府当前政策执行仍有瑕疵：一是强调个体利益，忽视全局利益。常表现为“上有对策，下有政策”；曲解政策，为我所用，讨价还价，政策竞争。农村留守儿童的教育以地方政府为主。主要由乡镇政府负责实施，当政策执行者和政策制定者的利益相对时，执行主体会从自身利益出发，对政策变相性的执行。地方政府在执行时多偏向于能为自己带来利益的经济性政策，对以教育、医疗等为主的社会性政策不重视。将财政支出多用于农村经济建设，忽略社会服务。

二是重表面文章，忽略长期发展和深层次问题。领导者更倾向于针对具体问题的对策研究和“现炒现卖”的办事方法，有些领导疲于应付各种琐碎事务，只是机械式的复述上级命令，缺少执行的主动性，行为惰性强。关于农村留守儿童教育上的经验比较少，各地方政府都缺乏引导，如果只是一味等别人行动成功后再去效仿，问题将会越加严重，政府行为也会缺乏地方特色。

我国目前还没有专门负责留守儿童教育问题的权威性机构，留守儿童问题的执行被分散在各个机构，缺乏统一指导，各部门职责不清，相互推卸责任，地方政府重视度低，给政策的执行带来阻碍，因此要提高政府的执行力度。

4.教育部门的管理缺乏科学性

政府及教育行政部门和学校有密切的联系。政府对教育行政部门的管理如何，直接影响着整个教育体系的运行和发展。我国教育行政中不同管理体制相似性太高，如统一的教育大纲、教育政策等。而农村留守儿童教育不同于正常家庭孩子的教育，完善的学校教育对他们来说更加重要，将其“一视同仁”反而不利于留守儿童的身心发展。我国教育行政部门现存的管理方式仍停留在初级，文件内容不够成熟，检查评比之类的方式已具有滞后性。庞杂的机构设置和模糊的职能划分，使责任更加不清。农村教育最突出的问题是办学条件，学校软件和硬件设施得不到改善，整体教学质量就难以提高。而在现存的农村留守儿童教育中，大部分学校教育资源不足，政府对基础教育重视度不高。现在留守儿童学校依然比较少，且为私人出资私人办学，学生每年所缴纳的学费和生活费远远高出义务教育模式下应承担的经济负荷，基层政府少有直接的经济补助，有也只是少许的资金和学生用品的补贴，这对学校的稳定运行难以发挥实质性的作用。这一方面限制了更多家境困难的留守儿童接受教育，一方面学校资金得不到当地政府的补贴，师资力量和教学设备质量难以保证。留守儿童学校的学生基本上都是可以住宿的，有生活老师照看，但这也对学校提出了更高的要求，孩子的安全是否有所保障，孩子的饮食是否健康等，都是需要稳定的资金来源予以支持的。

因此，要推进教育行政部门管理的发展和创新，合理调动教育资源，有针对性的提出具体措施，提高教育行政管理的科学性。

参考文献

[1] 张玉林：《中国农村教育：问题与出路》，http：//www.ccfs.org.cn/nongeunjiaoyu.htm

[2] 彭小霞：《缺損与弥补—农村留守儿童教育问题分析》，合肥学院学报2010年第5期，第13页

[3] 王乐夫：《公共行政学》，高等教育出版社2006年第一版，第255页