从诉权保护视角看新行政诉讼法的立案登记

刘玉龙

【摘要】立案登记制改革的目标是保障当事人的诉讼权利，但在如此大量的审查工作中，法官需要完成既定的考核指标，又要保证诉讼程序的合法。同时，在实践的过程中，这一制度使保障诉权与滥用诉权导致司法资源浪费的矛盾将逐渐显现，这将是一个不容回避的问题。笔者认为应该建立完善惩戒滥用诉权的法律规制，寻找代替性纠纷解决方式等机制来应对立案登记制改革所带来的司法环境的改变。

【关键词】立案登记 诉权保护 新行政诉讼法 司法改革

一、新行政诉讼法中立案登记直指诉权的保护

2014年11月1日，第十二届全国人民代表大会常务委员会第十一次会议通过了《关于修改<中华人民共和国行政诉讼法>的决定》，新《行政诉讼法》于2015年5月1日起开始实施。本次修法是为了解决行政诉讼制度与社会经济发展不相适应的问题，为了解决行政诉讼中存在的突出问题，其中重点就是要着力解决广为诟病的立案难。[1]

最高人民法院院长周强在《2016年最高人民法院工作报告》中指出，全面深化司法体制改革，其中第一项明确指出解决立案难问题，应全面实施立案登记制改革。全国法院于2015年5月1日全面实行立案登记制，在改革以来的一年中，法院变审查立案为登记立案，对依法应当受理的案件做到有案必立，据统计当场登记立案率达到95%，直观上基本解决立案难问题。同时还进一步开展了一系列的配套措施，如：加强立案监督、依法制裁滥诉、虚假诉讼等违法行为，进一步推进了网上申诉和视频接访等工作，健全信访听证制度，最高人民法院接待群众来访人数同比下降12%。[2]自2105年5月1日全国法院实施立案登记制改革以来，截至9月30日，短短5个月共登记一审案件620多万件，同比增长31.9%，其中民事案件同比增长22.9%，行政案件同比增长75.8%，刑事自诉增长60.5%，属行政案件立案数增长最快。但是，在行政机关仍向法治政府逐步迈进的同时，行政案件受案数与行政机关每年作出的数以亿计的具体行政行为相比，行政诉讼占的比例仍少得可怜。

二、明晰立案登记的概念

立案登记制，是与立案审查相对应的立案制度，指法院接到当事人提交的起诉状时，如若符合法定条件，应当登记立案；我国新行政诉讼法中还规定，对当场不能判定是否符合起诉条件的，应当接收起诉材料，并出具注明收到日期的书面凭证；需要补充必要相关材料的，人民法院应当及时告知当事人。在补齐相关材料后，应当在七日内做出决定是否立案登记。显而易见的是这一系列条文无一不体现着对当事人诉讼权利的保护。而立案登记制相比之前立案审查制的最大不同，是当事人向法院提起诉讼，提交了符合要求的起诉状，法院无需进行实质审查，法院应立案登记，不得拒收当事人的起诉状。即只要当事人向法院起诉，就产生约束原告、被告和法院的诉讼关系。需要注意的是，立案登记的前提，是案件属于人民法院应当受理案件的范围，立案登记受诉讼受案范围和法院管辖的限制，不是什么案件都登记。[3]英美法系实行当事人主义，在立案机制上体现为法院对当事人的起诉尽可能少地限制，让双方当事人在诉讼程序中通过对抗和辩论解决纠纷；大陆法系的国家和地区职权主义的色彩较为浓厚，法院依职权的介入更多地体现在后续的审理程序中，可以说在我国的立案登记的实质就是审查的后移。

三、立案登记中诉权保护的两面性

毋庸置疑的，立案登记制改革有利于进一步保障当事人的诉权。诉讼是解决纠纷的最后底线，如果设置苛刻的立案条件，在立案阶段就对案件进行严格审查，尤其是在行政诉讼中，当事人处于弱势地位，这明显不利于当事人行使诉权。立案登记制度在立案阶段只要求对诉状进行形式审查，符合形式要求便可以进行诉讼，这样有利于纠纷尽快进入审判程序，使矛盾尽早得到解决。因此立案登记制度可以较为充分的保障当事人行使诉权，以便当事人之间的纠纷尽快的提交法院审理，避免法院的公权力对当事人诉权的不当损害。由于立案登记制度是对诉状进行形式审查，只要诉状符合法律要求就可以进行诉讼，这可以避免立案审查制度的程序不公开性，同时在一定程度上限制了法官自由裁量权的滥用，保障当事人合法的程序利益。

但任何制度的设计都不会是完美无缺的，立案登记制度也有其作用的两面性。上文提到：我国的立案登记的实质可以说是审查的后移，这意味着只对案件进行形式审查会使进入审判程序的案件数量大量增加，法院的工作量会加大，又会带来一定的问题：

由于我国非讼纠纷解决机制并不完善，本因作为纠纷解决的最后底线的诉讼作用被无限放大，而且实行立案登记不可避免的造成法院工作量的骤增，同时，基于诉讼时效的规定，这极有可能会导致法官将效率摆在公正审判的前面，使进入诉讼的纠纷不能够彻底公正的解决，导致权利义务关系解决不当，正义无法实现，激化社会矛盾。与此同时，案件不经实质审查进入审判程序，可能会出现当事人不适格、案件不属于受诉法院管辖等问题，而立案登记制度下，这一系列问题将在进入审判程序之后才会发现这些问题。这样，不论是解决当事人是否适格、还是将案件移送至有管辖权的法院等等，都会造成纠纷解决的拖延，浪费司法资源。

目前，最难以解决的问题就是当事人滥用诉权。立案登记制的实行使立案门槛大大降低，特别是在行政诉讼中，当事人通过申请政府信息公开、申请履行法定职责等方式提起诉讼、重启诉讼的现象非常普遍；有一些上海老上访户通过申请信息公开、行政赔偿、行政复议等方式，提起大量行政诉讼案件；再如杭州有一对夫妇向各级政府及相关部门提出政府信息公开申请420余份，因此而申請行政复议63次，并就此提起多起行政诉讼。[4]以上数据真实的体现了立案登记制确立后涌现的滥诉问题，因为立案登记制度只需要当事人的所提交的诉状符合法律规定法院就应该受理，导致纠纷主体通过诉讼手段来达到自己的目的不择手段，滥用其诉权。在这样的背景下，有人不禁发问：我国的诉权保护是否过于超前了？针对立案登记制这一制度在保障诉权与滥用诉权导致司法资源浪费这一矛盾，如何规制滥用诉权的行为，这应是当下司法改革的重要环节。

四、诉权保护与滥用诉权的矛盾何解

在我国仍处于较长时期的社会转型过程这一大背景下，以立案登记制取代立案审查制，立案登记制的施行必须照应现实，在坚持司法有限原则的基础上，尽快同步进行相关机制改革，以应对由此而来的司法环境的改变。[5]

（一）建立完善惩治滥用诉权的法律规制

鉴于诉权保护与滥诉防治的平衡要求，尽最大努力保护诉权的同时，构建滥诉惩治机制，在对滥诉行为作统一界定的基础上，适当加大惩处力度。这就要求对于滥用诉权当事人，应区别看待：对于非故意滥用的当事人，应当耐心对其进行教育讲解，使其充分了解立案登记制的本质内容；对于恶意滥用诉权的行为，建议法院设置更多的实体处罚，对违法者的法律责任进行追究。同时，应统一规定滥诉认定标准、滥诉认定主体、滥诉认定的作出程序、滥诉惩治程序的启动主体、滥诉认定的通知及公告，充分保证程序正义。[6]

（二）解决实质审查后移导致法院压力过大的问题

行政诉讼立案登记制改革适逢法院员额制改革，员额制改革之后，法院中参与办案的法官人数相对以往有所减少，这无疑增加了法院法官的工作压力，造成了案多人少的现象。在这一背景下，应更加重视法官助理等人员的作用，提供更好的保障以平衡法官的供给质量。从心态上而言，必须接受司法服务的特殊性，积极稳妥推进司法体制改革，大力开展案件分流、促进和解、指导调解等工作。完善庭前准备程序，组织当事人交换证据、归纳争议焦点，促进双方和解，强化审前案件管理和程序管控，让更多的案件解决在审前。[7]

（三）寻找代替性纠纷解决方式（ADR）

诉讼，是解决纠纷的最后一道防线。司法救济有其局限性，而多元化解纠纷机制则更加灵活。在当前经济发展如此迅速的社会中，仅仅依靠司法解决纠纷是远远不够的，而是需要建立一套以非诉解决方式包括仲裁调解为中心，其他解决方式为补充，诉讼解决为终极环节，这样的多元化纠纷解决体制才能够解决不同的需求，从而保持社会稳定。进一步利用代替性纠纷解决方式与改革诉讼制度己成为当下司法改革中相互依托的两个方面。而在这个机制中，各种解纷方式既相对独立，又互相配合，在宏观上回应社会的变迁，解决社会纠纷，保障权利的行使，维系社会秩序；同时，又能减轻法院负担，使当事人更好的能接受正义，解决纠纷。[8]探索建立司法体制新机制，让更多的案件解决在审前，不让立案登记独木难支，要完善诉前、立案、审查直至审判等一系列过程，将保护当事人诉权、解决纠纷置于完整、前后连贯的体系之下。

五、结语

立案登记制实施后，确实出现大量滥用诉权的案件涌入法院的情况，这也从反面证明立案登记制得到贯彻实施，民众的诉权得到极大保护。[9]在诉权保护问题出现的同时，法院应积极回应当下司法改革给司法环境带来的改变，充分认识这诉权保护与诉权滥用之间的矛盾并非对立、不可调解。在充分保证公平正义的前提下，建立有效的机制，逐渐解决这一矛盾，那么诉权才会得到真正的保障。

参考文献

[1]姜明安.《改革和完善行政诉讼体制机制加强人权司法保障》.国家行政学院学报，2015.1.

[2]《2016年最高人民法院工作报告》.http：//lianghui.people.com.cn/2016npc/n1/2016/0313/c403052-28194909-2.html，人民网.

[3]江必新等.《新行政诉讼法修改条文理解与适用》.中国法制出版社.

[4]陆永棣.从立案审查到立案登记：法院在社会转型中的司法角色.中国法学，2016.02.

[5]陆永棣.从立案审查到立案登记：法院在社会转型中的司法角色.中国法学，2016.02.

[6]宫凡舒.立案登记制下如何实现诉权保护与滥诉惩治之平衡.山东审判，2016.06.

[7]《解决“立案难”的关键性举措——最高人民法院负责人就《关于人民法院推行立案登记制改革的意见》答记者问_滚动_新闻_中国政府网》，http：//www.gov.cn/xinwen/2015-04/15/content_2846872.htm，中國政府网.

[8]陆永棣.从立案审查到立案登记：法院在社会转型中的司法角色.中国法学，2016.02.

[9]刘晓政，王飞.立案登记制下滥用诉权行为规制研究.法制与社会，2016.02.